霍海燕：中国公民社会参与视角下的政策过程

参与——回应构成了公民社会与政策过程的互动机理，呈现出三种模式。公民社会参与政策过程受到条件和变量的制约，具有鲜明的特点。日益活跃的中国公民社会积极参与政策过程，对政策过程产生了双重影响。目前我国公民社会参与或影响政策过程还存在诸多制约因素，需要一系列制度创新，促进中国公民社会发展成熟和政策过程变革。

 

公民社会是指官方政治领域和市场经济领域之外，由公民自愿结社、自由讨论公共问题而自发形成的民间公共领域，它包括组织层面的民间组织和价值层面的公共舆论。公民社会理论的发展在西方经历了第三次分离以后，现代意义上的公民社会更多的是指独立于国家和市场之外的自愿结社和公共舆论。从中国现实来讲，公民社会正处于兴起阶段，民间组织的数量和规模都非常有限，公民更多地是借助于各种媒介在公共领域对政策和其他共同关心的问题发表议论。由于公共政策是对利益诉求的一种回应，利益诉求是公民个人或公民社会组织所表达的呼声或需求，而公共舆论恰恰反映的是公众对某一问题或现象相对一致的意见和态度。所以，我们将“公共舆论”也纳入了公民社会的研究范畴。

 

中国现代意义上的公民社会是在改革开放后产生的。市场经济体制改革和政治民主化发展是中国公民社会兴起的历史背景。由于中国与西方在公民社会形成背景上的巨大差异，中国公民社会呈现出政府主导性、发展性、不规范性和不平衡性的自身特点。兴起后的公民社会积极参与政策过程，影响政府对政策的导向。

 

 

公民社会与政策过程的互动机理

 

20世纪80年代中国开启了改革开放的大门，这场以经济市场化、政治民主化和社会自治化为取向的改革打破了传统的全能主义国家一统天下的局面，国家与社会关系开始调整，为公民社会的兴起提供了社会土壤和活动空间。以社团为例，根据民政部公布的《2009年民政事业发展统计公报》提供的数据，截至2009年底，登记注册的社会组织总量接近42.5万个，其中社会团体23.5万个，比上年同期增长6.8%，民办非企业单位18.8万个，比上年同期增长5.6%，基金会1780个，比上年同期增加390个。公民社会的兴起表明公民主体意识增强，公民深层次的权利意识开始觉醒，公民试图通过各种方式参与和影响国家政策，维护自身利益，实现自己的民主权利和政治价值。

 

政治体系作为能够为社会分配价值，并设法使社会成员把这种分配作为义务予以接受的公共权力组织，在我国主要由执政党组织、国家权力机关和行政机关组成。它们负责和主导政策制定、政策执行和政策评估。从我国政治体系的性质来讲，执政党组织和各级国家机关工作人员都是人民公仆，执政为民是其工作宗旨，出于贯彻群众路线、提高政策质量、增加政策的可接受性等目的，执政党组织和国家机关具有回应公民社会政策参与诉求的内在动因。

 

基于公民社会与政策过程的内在逻辑关系，参与——回应就构成了公民社会与政策过程的互动机理。公民社会在社会环境中产生的各种利益诉求，形成了对政策的态度，通过一定的方式和途径输入到政治体系，政治体系将这些“政策原料”进行加工转换，然后输出对公民社会回应的结果。参与——回应呈现出三种模式：一是“建言——回应”模式。该模式指公民社会积极主动介入政策过程，对某些重大政策问题提出自己的利益诉求和政策主张，受到政治体系的重视和回应。二是“引导——回应”模式。该模式指有关部门主动邀请公民社会参与政策过程，听取公民社会的政策建议，如听证会。三是“维权——回应”模式。该模式指当政策行为损害了某利益群体的利益时，公民社会向有关部门反映要求，建议终止政策、修正政策，或完善政策，政府对此做出回应。

 

 

公民社会参与政策过程的条件和变量

 

公民社会是在一定的环境条件下参与政策过程的，从某种意义上来讲，条件的具备程度决定了公民社会影响政策过程的力度。公民社会参与政策过程的条件有应然条件和实然条件。

 

应然条件是指公民社会与政策过程处于理想状态下所需要的条件。考察现实世界中公民社会参与政策过程所具有的条件，特别是一些发达国家的公民社会与政策过程互动互适互促所具有的条件。公民社会参与政策过程的应然条件包括多元的利益结构、良好的公民意识、高度的政治民主、开放的政策过程、优良的制度环境。应该说，从政治文明的视角来看，这些条件具有一定的普遍意义。

 

实然条件是指公民社会影响政策过程的现实条件和具体背景。如果以应然条件为参照系，那么可以看出目前我国中国公民社会参与政策过程的实然条件是：多元利益结构初步形成、公民意识开始觉醒、政治民主化进程启动、政策过程的开放性相对滞后、公民社会的理性化程度不足、制度环境亟待改善。公民社会参与政策过程的实然条件告诉我们：中国公民社会影响政策过程的条件基本具备，但还存在一定的差距。这表明中国公民社会正处于兴起阶段，对政策过程的参与和影响是有限的。

 

中国公民社会参与政策过程的条件是不断变化的，其中存在着政治结构、制度环境、政治文化、民间组织和社会资本五大变量。五大变量之间既互为变化的条件，又互为变化的结果，即某一变量的变化都会引起其他变量的变动，进而导致中国公民社会对政策影响力的变化。比如，政治结构自身变化对中国公民社会影响政策过程产生重要变数：一是政治结构的变化带来公民社会参与指向的变化；二是政治结构理念的变化决定了公民社会参与和影响政策过程的程度和范围。

 

中国公民社会影响政策过程的变量关系转化不但受到自变量因素的影响，也受到因变量因素的影响。其中最重要的因变量是社会主义市场经济和政治民主化的发展。正是社会主义市场经济发展和政治民主化的推动影响着政治结构、制度环境、政治文化、民间组织和社会资本的变动和发展走向。在社会主义市场经济发展和政治民主化推动下五大变量的变化速度不尽一致，某一变量会出现或快或慢的变化，但总体变化趋势是：政治结构调整、制度环境进一步改善、政治文化转型、民间组织成长、社会资本发育，公民社会在政策过程中的作用进一步凸显。

 

 

公民社会参与政策过程的特点

 

在中国特定的政治环境和公民社会自身因素的影响下，作为兴起阶段的中国公民社会对政策过程的参与具有鲜明的特点：

 

第一，参与政策过程的范围不均衡。中国公民社会对政策过程的参与更多体现为对政策制定的参与，其次是政策执行的参与，对政策评估参与得较少。在政策领域方面，公民社会对政治性弱公益性强的政策领域影响力大，对民生领域和突发公共危机事件的关注度或政策呼声比较高。在区域方面，城市或发达地区的公民社会组织比较多，政策影响力较强，相反农村和经济落后地区，公民社会参与和政策影响力较弱。

 

第二，官办组织和草根组织的参与方式不同。由于官办组织一般脱胎于政府部门，或由政府牵头而建立，它们通常与政府有着密切的联系，拥有着雄厚的组织资源、制度资源和人脉资源。因而，官办组织和草根组织寻求利益表达空间、进行政策参与的方式不同。官办组织多采用制度化政策参与方式，而草根组织则多采用非制度化政策参与方式。

 

第三，人民团体的影响力凸显。在我国公民社会组织中8大人民团体的地位比较特殊，它们与党和政府的特殊关系使其获得了大量的权力资源、组织资源、人才资源和物质资源，这种资源优势极大地提升了人民团体在政策过程中的影响力，强化了人民团体的政策参与效能。

 

第四，媒体曝光引发的政策参与效能趋强。随着信息技术的发展，网络媒体为公民社会的政策参与提供了重要平台。媒体具有汇聚公共舆论能力强、传播速度快的特点，发挥着表达民意诉求、监督政策制定和执行的重要功能。从当前中国公民社会参与政策过程的实践看，以媒体对典型事件曝光为诱因的公民政策参与的影响力比较大，对政策问题的建构或政策的完善、调整产生了一定的影响。

 

中国公民社会参与政策过程的特点说明：公民社会参与政策过程的范围及效能很大程度上取决于政府的支持度和信任度。面对中国公民社会日益高涨的政策参与诉求，加快政治体制改革，进一步下放国家权力，给公民社会提供更多的参与方式和渠道是一种理性选择。

 

 

公民社会参与政策过程的影响

 

公民社会的政策参与，对政策过程产生了双重影响。其积极影响有：一是增加政策过程的透明度。公民社会积极参与政策过程对政府形成一定的压力，促使政府开放更多的政策资源，促进政策过程的“阳光”操作。二是促使政策主体从单一到多元。改革开放前，我国政策过程基本上由政府主导，形成“精英决策”模式。改革开放后，公民社会积极参与政策过程，打破了政府对政策过程的垄断，逐步形成多元政策主体。三是减少政策执行的阻力。由于在政策制定阶段，公民社会积极表达利益诉求，其政策建议被决策者采纳，提高了公众对政策的可接受性。四是强化政府的回应性。政府对公民社会政策诉求的积极回应，促进了公民社会与政府之间和谐关系的建设，增强了公民对政治体系的忠诚感和归属感。五是实现社会各方利益的动态平衡。现代社会是一个多元的社会，各利益团体为了实现自身利益的最大化，往往通过各种方式和渠道影响政府的政策过程。实际上，公共政策是各利益团体相互博弈、相互妥协的产物。利益博弈有利于政府进行利益协调和利益综合，防止少数人对政策过程的支配，保证政策过程的相对公平。

 

中国公民社会正处于兴起阶段，自身也存在诸多缺陷，正如萨拉蒙所说的，民间组织不是“完美无瑕的概念神话”。公民社会参与政策过程也带来一些消极影响，主要有加大政策合议的难度、政策倾向于强势群体、降低政府的政策效率、扩大政策过程非理性因素的影响等。

 

总体看，公民社会参与政策过程产生的积极影响是主要的，居于主导地位。随着中国公民社会的发展、成熟和政策过程的一系列变革，公民社会参与政策过程产生的消极影响会逐步规避或减少。

 

 

公民社会参与政策过程的制约因素

 

目前，中国公民社会参与政策过程还存在许多问题，不管从公民社会自身，还是从政府方面都有一些制约因素。

 

公民社会方面存在的制约因素有：一是公民个体层面，表现为公民参与意识不强，公民参与能力不足，公民参与的组织化程度不高，民间组织的数量少、活动范围有限，尤其政治参与和政策倡导型的民间组织占的比重较小。二是公民社会组织层面，表现为利益代表和利益表达意识不强；自身民主治理和制度建设滞后；公民社会组织的资源不足；公民社会组织的独立性有待增强；过度追求经济利益的倾向等。三是公民社会价值层面，表现为公共舆论缺乏应有的自主性；各社会群体利用媒体参与政策过程的不均衡；过度商业化和市场化的媒体对公共舆论的操控；公共舆论影响政策过程的非理性与情绪化。

 

政府方面存在的制约因素有：一是部分政府官员的思想观念未能转变，不愿开放政策过程，对公民社会参与政策的能力持怀疑态度，甚至担心公民参与会增加政策成本、降低政策效率。二是政策过程的开放程度不高，公民社会参与政策过程的范围和深度有限，各类民间组织无法获得平等的参与地位与参与资格。三是公民社会参与政策过程的制度建设滞后，参与的制度化和法制化程度低。四是公民社会成长的制度环境不完善，公民社会组织成立的门槛过高，对公民社会参与活动限制过严，对公民社会内部事务干预过多，对公民社会成长培育支持不够，对公民社会的营利行为缺乏规范。

 

公民社会参与政策过程存在问题的原因是多方面的，既有历史原因，又有体制原因和制度原因。

 

 

中国公民社会影响政策过程的发展趋势

 

随着中国经济发展、政治民主化改革的深化，公民社会将逐步由不成熟走向成熟，公民社会将进一步参与或影响政策过程，导致政策过程发生一系列变革。

 

强化公民社会对政策过程的参与和影响必须采取一系列措施，促进中国公民社会发育、成长、成熟。一是促进民间组织的数量与规模扩大。按照我国颁布的《社会团体登记管理条例》，我国对民间组织实行双重管理，民间组织设立的较高门槛，使得很多民间组织无法获得政府部门的批准，具备合法身份。促进民间组织数量与规模扩大的重要前提是改善民间组织发展的制度环境，应该将登记审批制度改为备案制度，对所有民间组织开放备案注册平台，鼓励各种民间组织到民政部门进行备案注册。然后针对民间组织的不同类型，实行不同的登记审核制度。内部治理结构完善程度是考量民间组织组织化水平高低的重要标尺。民间组织也要建立自律制度。通过自律制度的建立和完善增强民间组织的凝聚力和吸引力，促使民间组织承担更多的社会责任。二是增强民间组织的相对独立性。改善民间组织领导人员结构，逐步减少现任官员或退休官员在民间组织的任职，弱化民间组织的“官办”色彩，购买民间组织的公共服务，提高民间组织的经济独立性。三是提升民间组织的社会影响力。宣传报道民间组织活动，为民间组织的政策参与开放更多的公共空间。四是正确引导公共舆论。尽快出台法律法规，为公民网络参与提供法律保障。重视舆情和舆论，及时回应公民社会的舆论诉求。

 

与此同时，政策过程也需发生相应变革。一是政策过程的制度化。目前，我国关于政策制定、执行与评估已经有了相应的制度规范。但这些制度规范还比较宏观，缺乏具体的实施细则，真正要实现政策过程的制度化必须制定各项制度的实施细则，将各项制度落到实处。同时加大制度执行力度，强化制度的落实效果。二是政策过程的透明化。政策过程透明化必须公开政策信息，利用先进技术手段将政策过程信息向社会公开，接受监督，借助网络平台整合民意，将公民社会政策建议的采纳结果及时向社会公布。三是政策过程的民主化。在政策的制定、执行和评估阶段为公民社会提供更多的参与方式和渠道。比如扩宽公民制度化参与渠道，增加公民社会直接参与政策过程的制度供给，加快公民社会参与政策过程的配套制度建设等。

 

伴随着中国公民社会的发展成熟和政策过程的变革，公民社会参与或影响政策过程的趋势是：以政策过程参与为方向；以制度化参与方式为主；以公共利益为取向；以党和政府为主导，最终会带来中国公民社会参与政策过程的范式转换。即：从个体参与到有组织参与、从政府垄断到政社合作、从政府统合到多元利益主体博弈、从政府内部合法化到公众认可。

 

中国公民社会是在中国特殊国情的背景中发育成长的。不管中国公民社会如何发展壮大，中国公民社会对政策过程影响力的大小或强弱，中国公民社会都不可能也不应该站到政府的对立面。政府在公民社会的压力下开放更多的公共空间，公民社会寻求与政府的合作，在党和政府的主导下有序地参与或影响政策过程是中国公民社会影响政策过程总的发展趋势。

(作者为郑州大学公共管理学院教授，国家社科基金项目“中国公民社会的兴起对政策过程的影响研究”负责人；本文系该项目成果部分内容，项目编号：05BZZ018)