集体土地征收补偿条例将出 安置补偿明确

经济观察报 记者 宋尧 有关集体土地征收补偿的结构以及征地范围等问题很快将有法可依。

本报从知情人士处获悉，由国土资源部负责起草的《集体土地征收补偿条例》已经上报月余，依照相关程序，《条例》或将在近期交由全国人大常委会审议通过。

记者曾致电国土资源部新闻宣传部门，但未得到对此说法的确认，不过数位国土资源部官员都表示，该《条例》的正式颁布实施应已为期不远。

根据本报了解到的内容，条例相对全面地对土地征收范围、补偿方式、征收程序以及救济方式都做了详细规定，而且在土地征收范围方面适当参照公益性原则做了一定的局限。

不过，从土地管理制度的系统改革角度看，《条例》的修订或许只是土地方面改革与法规密集出台的一个前奏。

修法

事实上，国土资源部近期在内部会议上曾通报了《条例》的进展。据了解，国土部已经完成对《条例》草案的修订，并报送了国务院，到目前为止，国务院并未有新的修改要求。而按照程序，国务院下一步将把《条例》提交全国人大常务委员会通过，而后正式发布。

知情人士透露，《条例》的修订主要包括两大方面的内容，征地补偿的结构以及征地范围。在《条例》内容中，针对农民的财产性补偿与安置补偿已被分开处理。

除延续以往对农民青苗损失费、征地补偿费等一次性的财产损失补偿之外，《条例》明确要求地方政府在征收土地时一定要出台安置补偿。而据了解，安置补偿可分两种，就业性安置，或者依照城市标准将失地农民纳入社会保障体系，长期发放生活保障补偿金。

如果今后严格按照《条例》要求实施，那全国大部分地区农民获得的补偿都将大幅提升。以社保方式来看，农民到达退休年龄之后可以获得每月300至500元的退休金，而未到退休年龄者按月获得的补偿，也将普遍高于当地农村的平均水平。

除此之外，针对征地的范围，《条例》也作了相应的规定。尽管一些学者提出的“按公益性评估来确定是否可以对土地进行征收”的方案并未被采纳，但还是尽量体现了公益性的原则。据了解，这部分内容是此次立法的真正难点。因为不可能完全局限在按公益性来划征地范围，还是要充分考虑到工业化城市化发展的需要。而在征地条目中，除“基础设施能源、教育、政府用地”等传统征地范围外，“城建开发”也被纳入到可征地范围中。“城建开发实际上就包括国土土地征收改革范围里的旧城改造部分内容，这其实是城市化现阶段的重要矛盾。”知情人士称。

争议

此前，《条例》被视作本届政府任期内必须完成的大事。在年初，温家宝总理曾表示在本届政府任期内一定要出台农村集体土地征收补偿条例，并要求国土资源部在6月底前拿出《条例》草案。从目前进展来看，订法进程在按计划进行。

同时，作为对《土地管理法》的修订完善，依照温家宝总理的讲话精神，整个《条例》的制订思路还是延续着提高征地成本，增加农民补偿及让农民参与城市化改造的方向进行的。

针对此次修法的大体内容，中国土地学会副理事长黄小虎称，尽管立法的修改多有地方成熟的实践，并未有太多突破进展，但立法本身还是可以看作一个进步。

但黄小虎认为，征地难题的破解，最终还是需要依靠支持允许集体土地入市流通，城乡建设用地地位等同来解决。但显然，《条例》的制订无法达到这一目标，必须通过对《土地管理法》进行彻底修改。

而允许集体土地入市流通也得到一些主张依靠市场解决问题的学者的支持，包括周其仁在内的多位知名学者均在不同场合作出了类似呼吁，但反对允许集体土地入市流通的意见也不鲜见。

不过，尽管在这一问题上存在意见分歧，但多方意见均认为，征地制度改革显然仅是我国土地管理制度改革的一小块，而大系统的改革已迫在眉睫。

提速

有关下一步土地改革的探讨也在此次《条例》制订中被讨论。

相关国土资源部官员也承认，从整个土地管理制度面临的问题来看，征收改革只是其中之一。目前的征地制度改革其实是被放到整个土地管理制度改革的大框架中进行的。但考虑到当前社会的突出矛盾，以及针对《土地管理法》的修改涉及利益群体太多，改革成本较大，因此最后决定先将土地征收问题单独出台《条例》。

不过他透露，针对整个土地管理制度及《土地管理法》的修订或将在接下来的时间中加速进行。

据了解，目前对土地管理制度的改革集中在三个方面，一个就是大农业战略下，农村土地制度的改革及政府土地收益的改革。第二方面，则是针对存量建设用地的改革。而第三个方面的重要内容，就是当前用地审批制度的改革。

由此来看，《条例》的修改实际上是第一个方面改革的前奏，而针对存量土地制度的改革，国土资源部前不久出台的《闲置土地管理办法》可以视作前奏。“针对存量土地这一块，要在法律上给它一个解决钥匙。会充分考虑利用政府投入，社会资金投入，产权人投入来共同解决这一问题。”

而审批制度改革则被认为跟当前国土资源部的管理效率息息相关。“最纠结的骑士旧事审批制度改革，很多问题都可以通过这个改革得到解决。”前述官员称。

每年，国土资源部通过指标控制的方式来对各地进行用地限制，对占用耕地指标的审批也成为国土资源部最为重要的管理职能之一。不过，从目前的审批结构来看，往往是对国土规划的管理充满弹性，各地经常随意更改规划。但对各地的年度用地计划却是刚性管理，这造成国土规划不严肃，而地方自主计划用地也充满限制不够灵活。

“现在的用地审批结构、土地规划计划结构现在有很大的问题。”上述官员称，下一步审批制度改革有可能在这上面突破以提高效率。