中国农村治理研究的创新理路

　　农村治理是国家治理的基础工程。农村治理具有丰富的内涵,治理内容涉及农业振兴、农村建设和农民发展,治理单元涵盖村治、乡治与县治三个维度,治理结构由官治系统与自治系统构成,包括基层政府、自治组织、社会组织和农业企业等多元主体。在农村治理场域中,国家制度与地方实际相互交织,经济发展与民生保障相互促进,基层政府与自治组织并立,贯穿改革、发展与稳定等主题,展现出了我国农村治理的乡土景观。

　　农村治理研究重心发生转变

　　农村治理体制机制研究,是农村治理理论与实践发展进程提出的新问题。农村治理研究起始于对村民自治制度的研究。随着治理理论在中国农村研究中的应用,一个更具包容性的概念——“乡村治理”在学术文献中得到了广泛回应。在乡村治理理论框架下,“乡政”与“村治”构成研究的两个维度。

　　考察西方学术史可知,西方学者倾向于将基层自治团体等作为我国农村治理研究的中心关切,这与西方的民主意识观念不无关系,但在具体研究中则各有侧重。有的偏好从国家视角出发,将国家作为基层管理的介入者,侧重于解读国家权力延伸进入农村基层社会的过程,这一过程包含了作为权威主体的国家与地方各个行为主体间基于自身利益的互动与博弈,并提出了“国家政权内卷化”“地方政府公司主义”“第三域”等分析概念。有的则从社会视角出发,关注地方精英与宗族组织、地方自治机构、士绅等的作用。西方学者眼中的中国农村治理研究,往往带着西方的价值判断,即重视理论模型的建立,而忽视基层自治团体运行中所面临的现实条件的局限。

　　近年来,我国学者直面村民自治的现实困境,诸如村民自治的“空心化”“行政化”“形式化”、农村两委矛盾、行政权与自治权等问题成为研究的关切。从实际出发,我们更偏向对基层政府的研究,并将其视作农村治理体制的重要维度加以讨论。针对乡镇政府的“空转”“制度异化”“政府内卷化”的现实近况,学者们提出了“悬浮型政权”和“政权依附者”的分析概念,直面“乡政”治理的困境。

　　伴随着农业税费改革到最终废除农业税,乡镇改革成为学者们追逐的热点问题。除了体制内的“乡政”和“村治”外,体制外的农村社会组织、经济合作组织、宗族势力、经济能人和农业公司也日益成为农村治理的重要参与主体,一并进入乡村治理研究者的视野。如何容纳多元主体参与,农村治理研究开始转向农村治理体制机制的研究。

　　“乡政村治”农村治理的现实表达

　　农村治理体制机制,是农村治理主体间的权力配置制度及权力运行方式方法的总和。在“乡政村治”体制下,存在两个最为重要的治理主体,即乡镇政府与村两委。“乡政”与“村治”的关系是行政指导与被指导的关系,实质是行政化治理体制,这种行政化治理体制也是当代中国国家与社会关系的现实表达形式。

　　在“乡政村治”的农村治理体制下,权力运行遵循着“党的领导、人民当家作主与依法治国”的内在逻辑。党的领导与人民当家作主不仅体现在乡政对村治的指导关系上,而且还体现在“村治”内部自治组织与基层党组织的权力关系问题上,最终形成以村支书为主的村两委新型村治结构。村两委的制度安排集中体现了“党的领导”与“人民当家作主”的内在统一关系。依法治国的理念要求农村基层行政主体和自治主体都要遵守国家的相关法律法规,乡镇政府并不直接干预村民自治的内部事务。

　　在“乡政村治”的农村治理体制中,“乡政”指导“村治”的关系主要通过乡镇主导村两委的换届选举制度、村两委干部的薪酬制度与考核制度等整合、吸纳机制加以实现。主持村两委换届选举,是“乡政”对“村治”指导的一项重要整合机制。一方面,每到换届年,乡镇政府要按照上级党委政府的部署主持村两委换届选举工作,在综合考虑村庄党员推荐、村民代表推荐的基础上,按“四有”要求推荐村两委干部候选人,选配村两委干部。在主导村两委干部选配权后,对村两委主要干部实行固定薪酬制度,由县财政统筹安排,同时接受乡镇政府的绩效考核,也是一项重要的吸纳机制。另一方面,乡镇政府通过具体工作机制,如挂村制度、分管制度、驻点普访制度以及中心工作等制度嵌入村庄,实现“乡政”与“村治”的良性互动。

　　“乡政”通过对“村治”的整合、吸纳与嵌入等工作机制,实现了对“村治”的指导以及与“村治”的良性互动,改变了乡镇政府的悬浮型政权地位,乡镇政府成为县级政府治理农村的重要抓手。在当前的农村治理体制下,存在“乡政”与“村治”居于权力运行的两个节点,“乡政”对“村治”的行政指导以及“乡政”与“村治”的互动,反映了国家与社会关系的调整与演变。

　　“一元主导复合型治理体制”的

　　治理创新

　　农村改革以来,特别是随着农业市场化发展,各种社会组织、市场组织纷纷产生,并参与到农村治理中来,农村治理主体呈现出多元化发展的态势。通过文献梳理和田野调查,我们发现,农村治理主体至少包括县级政府、乡镇政府、村民委员会、农村基层党组织、村民小组、经济合作组织(合作社)、农村社会组织、宗教组织、宗族组织、农业公司、经济能人等。由于农村治理主体在资源禀赋、参与领域和目的、角色行为等方面存在着诸多差异,客观上,现行农村治理体制存在许多不完善之处,容纳新型治理主体参与度较低,各种治理主体之间的利益冲突时有发生,而传统的行政化治理机制忽视了农村问题的复杂性,影响了当下农村治理的成效。

　　在乡村振兴战略背景下,针对农村治理主体的多元化和异质性问题,农村治理体制改革,需要建立以多元异质性主体为基础,以国家与社会的良性互动为核心,以法治为保障的“一元主导复合型治理体制”。

　　一元主导复合型治理体制,就是把“乡政村治”治理体制上延至县级政府,以县级政府为核心,形成“县政、乡派、村治”的农村治理体制。农村治理中的各项工作都离不开县级政府。建立“县政、乡派与村治”的农村治理体制,就是要以县域为治理单位,做好农村治理的顶层设计,打破乡镇行政边界对农业产业化发展的约束,适应农业市场化的发展要求,实现县域内的农村农业资源整合。

　　在一元主导的复合型治理体制中,乡镇政府起着承上启下的作用。基于乡镇政府“悬浮”于村庄社会之上又“依附”于县级政府的实际处境,通过乡镇政府改革,实现乡镇政府向服务型政府、任务驱动型政府转型。一方面,承接完成县级政府的农村治理的具体任务,另一方面具体服务于村民自治工作。乡镇政府改革就是要通过机构改革,实现乡镇政府的职能转变,如一些地方探索的把乡镇政府和原有的“七站八所”整合成整体性的“一办三中心”(“党政综合办公室”“产业服务中心”“社会服务中心”和“政策法律服务中心”),实现了农村基层治理的“重心下移”和“力量下沉”。在一元主导复合型治理体制中,“村治”仍然是农村治理的基本单位,在农村社会矛盾化解上发挥最基础的作用。加强村级自治组织建设,实现村级自治组织扩容,能够更多地容纳多元治理主体,以增强村庄治理的有效性。

　　“一元主导复合型治理体制”的关键是实现“国家与社会”的良性互动,为此必须完善双方良性互动的实现机制——整合机制、吸纳机制与嵌入机制。在充分激活农村基层党组织的政治表达功能,实现多元主体的利益整合上,需通过吸纳多元化、异质性治理主体,进入农村治理体制的方式来解决其政治诉求。加强国家对多元异质性主体的嵌入,增强政治互信。

　　总之,在农村治理主体多元异质条件下,如何发挥各治理主体的资源优势,实现多元共治,需要加强农村治理体制改革和机制创新,形成党委领导、政府主导、社会参与、群众自治的农村治理大格局,建立自治、法治、德治结合的现代农村治理体系。

　　(本文系国家社科基金项目“农村治理体制改革与机制创新研究”阶段性成果)

　　(作者单位:广西大学公共管理学院)