谨防乡村振兴中的“样板化”现象

 

　　城镇化是一个现代化进程中的发展过程，需要城市产业发展吸纳农民就业，城市社会保障福利待遇保证农民更好融入城市，这样才能逐渐解决好“人的城市化”问题，从而实现土地集约高效产出，提高生产效率，拉动经济增长。乡村振兴战略引领城镇化，需要城乡之间人员、资金和资源双向自由流动，即城乡一体化和农业现代化同时提升。从人员流动来说，也应是“该城镇化的城镇化，想留农村的能够留在农村”。但在实际乡村振兴发展中，个别地方出现了“样板化”现象。

 

　　在一些地方调研中我们发现，在各种政绩冲动的刺激下，形式化的乡村振兴悄然而起，产生了一些“样板化”现象，表现为两个“极端”：一是人为城镇化运动中的“农村社区”样板化。二是新农村建设中的“美丽乡村”样板化。先进的样板可以起到示范和带头作用，但追求“样板化”的发展模式，背后却隐藏着扭曲的政绩观和危险的发展隐患，必须得到重视与防范。

 

　　“运动式城镇化”，主要表现为大规模、运动式的“赶”农民集中居住，兴建大量“样板化”的农村社区，即把原来五、六个，甚至八、九个村的村民，集中集聚在靠近城镇的农村社区，而把原来农民的房屋拆掉，宅基地复垦整理为耕地，由此节约出大量“建设用地”，并通过“城乡建设用地增减挂钩”这一土地交易机制，实现县、乡镇两级“土地财政”的大幅增长。这便是各地基层政府普遍开展的新型城镇化的“样板”，越是经济发达、越是土地需求强烈的地方，“样板化”的城镇化开展得越是猛烈。

 

　　乡村振兴中的“美丽乡村”建设，同样是一个现代化发展后的产物，需要城镇化与农业现代化“联动互动”：先要保证农民真正融入城市，保证其在城市有稳定的就业、收入、住房和社会保障。在此基础上，农村人口大幅减少，农村土地高效流转，提升农业产业化、规模化和现代化，支撑留在农村的职业农民安居乐业。最终实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。这是一个长期的、艰难的、自愿的“双向流动”的历史性过程，城、乡之间人员和资源进一步实现自由流动，达到城、乡之间人口结构、产业结构平衡后，才可以建成所谓的“美丽乡村”。

 

　　然而，现在一些基层政府，人为地“样板化”建设“美丽乡村示范村”：每个县、每个乡镇，都有几个“示范村”，每年投资几百万到几千万不等，一般靠近城镇边上，或靠近交通要道，用于各级检查和参观学习。但是这些所谓的“美丽乡村”，不是人口自然集聚的结果，由于没有产业支撑，不能留住青壮年，“美丽乡村”中还是空空荡荡，只能看见一些老弱妇幼。这便是“美丽乡村”的“样板化”，愈往中西部乡村走，愈能看到“美丽乡村”的“空心化”。

 

 

　　乡村振兴中的“样板化”看上去好似一幅城乡快速发展的“繁荣景象”，但其愈演愈烈的态势违背客观发展规律，其中无数的“发展成本”是由整个社会承担的，蔓延到乡镇的“高房价”，就是其突出表现。这些人为制造的“问题”则可能是长期而复杂的。

 

　　造成巨大的社会资源浪费。一些地方普遍推进的 “农民集中居住”，新建了大量的农村社区，造成大量的原有住房被拆，而其中的大多数是农民最近一二十年内盖的新房，造成了巨大的资源浪费。而农民住进农村社区以后，当地的城镇并没有多少产业支撑，大量青壮年还是需要外出打工，新建的农村社区还面临着“空心化”的问题。同样，由于农民离开了传统的农业种植土地，新建的“美丽乡村”无法支撑农民生活，在面临“空心化”后，还可能被“二次拆除”。

 

　　“梯次城市化”进程被打乱。中国紧张的“人地关系”，传统农业无法支撑巨量人口在农村安居乐业，城镇化是一个不可阻挡的大趋势。但由于各种条件的限定，城市化也必然是一个逐渐融入的“梯次城市化”：一线城市、省会城市、地级城市、县级城市和各种城镇，每个人“各得其位”在各级城市一体融入。但现实是，农民工大量涌入大中城市和东部城市，在此能够获得较稳定就业和较高收入，但由于高房价和高户籍门槛，而无法顺利“融入”。但在自己的家乡村镇，被运动式“城镇化”所裹挟， “名义上被城镇化”但却无法实现稳定就业。中国的城市化进程出现紊乱现象：“一头堵，一头热”，人们想进入的城市“堵着”，不想进入的城镇“热着”。由此带来城乡一体化发展中的各种制度性问题，以及人们权利和利益互动中的纠结性矛盾。

 

　　激化城乡基层治理中的问题和矛盾。快速的城镇化和“美丽乡村”建设，给基层治理带来了急剧的结构性转型，从而引发了很多问题：一是土地征用、拆旧建新中，涉及大量的补偿资格、标准、数量、质量等方面的细节问题，由此产生一些的上访和群体性事件，给基层县、乡政府造成极大的“维稳压力”。二是几亿农民工的“两头管不着”，即在打工的城市，农民工无户无房无保障，无法真正融入；在家乡乡镇，农民工有户有房，却缺少稳定的职业和收入。且长期“飘荡”在城乡之间，村委会不能实行持续有效的管理。“人户分离”“人地分离”“人房分离”，由此造成的“人家分离”，成为基层社会治理中的最大难题。

 

　　基层治理现代化步履艰难。面对激进的城镇化建设，基层乡镇政府“权小责大”的体制性困境更加凸显。政府髙压式项目推进，广大居民的参与权和监督权难以实现。而且这种大规模的运动式治理，很难做到依法行政和依规则办事，基层治理法治化进程也会遭遇困难。

 

 

　　乡村振兴必须要“以人为本”，坚持农民的主体地位。同时要科学规划、因地制宜，“样板化”的乡村振兴之路走不远。

 

　　城镇化进程需要全国性的“顶层设计”。开放社会的人口流动是一个全域性流动，而人口流动的指挥棒是就业和安居，人口自然流入产业兴旺、收入较高和易于安居的城市，而这不是“人为设计”所能完全“规划”的。应从中央层面部署“人的城市化”与“建设用地指标”挂钩的制度安排。同时，深化户籍制度、社会保障制度的改革，有效降低融入各级城市的门槛和成本。

 

　　防止基层政府人为炒热城镇化进程。随着扶贫搬迁和自然村落的衰落，各地在基层开展的农民集中居住有其合理性，对于提升乡村公共服务水平也大有裨益。但由于“城乡建设用地增减挂钩”异地交易的制度通道，刺激了各地撤村并居、农房集聚的“利益冲动”，推动了愈演愈烈的“土地整治”运动，这在中西部地区表现尤为明显。有可能造成大量的社会资源浪费，中央和省级政府有必要加强对“土地整治”的监督力度，尤其是其中的“利益链”流向和分配，在有序推进就地城镇化中，遏制“要地不要人的城镇化”。除此之外，在建设“美丽乡村”的过程中要增进产业支撑和人才支持，顺应人口流动规律，而不是“样板化”建设。

 

　　（作者为中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员、博导）