张曙光：中国政治体制改革的突破口

目前，国内推进政治体制改革的呼声很高，也得到了十八大的回应。但改什么，如何改，却众说纷纭。  
 

如果说经济体制改革是从计划经济走向市场经济，那么，政治体制改革则是要从以党代政、无限政府的党国体制走向自由、民主、共和的宪政体制。然而，民主、共和、宪政既是妥协的产物，也不可能一步实现，但在目前的形势下，则需要迈出关键的一步，以便取得突破。这一步从何处突破也有多种选择，在中国的现实情况下，有两条路可走：一是让共产党内的不同派别公开，竞争国家的最高管理权，形成相互制衡的制度安排；二是官员申报和公布财产，形成对官员行为的监督和约束机制。不从这里取得突破，政治体制改革永远上不了正路。只要承认官员是人而不是神，且是常人而非超人，这就是唯一可行的办法。因为权力制衡和监督官员立足于人性的弱点之上，是现代民主宪政得以运行的充分必要条件。 
 

为此，我们本着理性、宽容、和解的精神，提出一个官员申报和公布财产的方向标和路线图，共包括四个步骤，供大家讨论。 

　　 
 

1．官员申报和公布财产 

　　 

目前，我国政体的最大弊端是党国体制，党政不分，无限政府，权力不受约束。党和政府控制了大量资源，直接干预社会经济生活，可以说是无所不为，无所不能。在这种体制下，官员权力无限，且不受约束，吏治败坏，官员行为严重失范，于是贪污猖獗，腐败盛行，官商勾结，积重难返。就以纪检委、监察部、公安部的内部通报提供的数据来看，2006年全国外逃的官员6771人，其中，地厅级以上1058人，携带资金3360亿元。如果不解决贪腐问题，吏治难以好转，官员无心治国，也无法治国，一切都无从谈起，国人怨恨，丧失信心，离心离德，国家前途堪忧。 
 

新领导上台，人们寄以希望。但是仅靠纪检委反贪，不管力度多大，也只能是越反越多，况且谁来监督纪检委。在这方面，新领导需要踢出像样的一脚，即实行阳光法案，官员申报和公布财产。只有官员公布了财产，进而就可以根治贪污腐败，也就随了民心，顺了民意，官员才能有心治理国家，社会风气才能扭转，其他一系列问题才有望得到解决。 
 

1987年国内首次提出官员申报财产制度的话题；1994年《财产申报法》正式列入立法规划，但一直未能进入实际立法程序；其后财产申报制度被纳入公务员法，但未作明确规定。2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为党内法规颁布实施，2010年修订后把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容。执行情况秘而不宣，民众被蒙在鼓里，现在要抽查核实，不走公开化的路子，能解决问题吗？8年打败了小日本，25年解决不了一个官员财产公开问题。笑话！ 
 

最近，广东省制定了《从严治党五年行动方案》，决定在珠海横琴新区和韶关始兴县进行官员财产公开试点，《行动方案》要求，从2013年起，推行考察对象廉政报告制度，考察对象在接受组织考察时，要如实填报个人家庭财产、投资经商、廉洁从政等情况，并以适当方式在谈话对象中公开。尽管不少人给予了好评，但我们并不看好，一是从基层做起，根本不解决问题；二是这样的方案犹抱琵琶，做做样子；三是好说是试点，歹说是忽悠人。官员公开财产必须最高层决策，包括全部主要官员，从上而下，逐步实施。如果连这样的决心和魄力都没有，那还能做什么呢？ 
 

这里有一个最新的案例。新年伊始，澳门立法会全票细则性通过《财产及利益申报法律制度》法案，全文33条，将在特首签署公布后90日生效。法案规定，需要申报的对象包括特区行政长官、主要官员、局长、副局长、办公室主任，自治部门、自治基金及等同于局长或副局长职位等官员，行政会议成员、立法会议员及司法官，以及公营企业、公共资本企业或公共资本占出资额多数的企业、特许企业的行政管理机关及监察机关的据位人。申报并公开的财产包括在海外和澳门的不动产、商业企业和工业场所、股份、出资或其他的资本参与，以及在任何非营利组织担任的职务。不过，不动产只要求公开申报的数目、性质及用途说明，地点、物业登记标号及价值等数据无需公开。上述申报对象所须申报的财产和利益均包括其配偶或有事实婚姻关系的对象。申报人要在履新后90天内提交财产申报材料；当他们续任或离职时，也需在90天内提交一份新材料。由终审法院办事处确保公众可在法院互联网自由查阅公开内容。 
 

澳门可以做到，大陆就那么难吗？看来不只是决心和魄力问题，而且个人私利大于国家和民族的命运。 

　　 
2．实行大赦，豁免原罪 

　　 

由于官员贪腐相当普遍、相当严重，几乎到了无官不贪的地步，现行的反腐倡廉办法完全失败。仅18大以来，落马的大官就有7、8位。因此，由纪检委一个个去抓，只能越抓越多，官员真正害怕的不是纪检委，而是分开化。由于贪腐是一种罪过，没有人愿意公开示众，自投罗网。在这种情况下，唯一可行的办法是实行大赦和豁免，惩治以后，不究既往，才能使官员解除顾虑，放下包袱，公布财产一事才能启动和实行。 
 

有人认为，官员腐败乃非法所得，必须追究，需要严惩，不能豁免和大赦。此理虽对，也很美妙，但却不切实际，有点可笑，也不符合法不治众的道理。在官员腐败已经深入骨髓，病入膏肓的情况下，试问，如何追究，谁去追究，追究到何时为止？能追究清楚吗，何时能追究清楚？也许不等追究清楚，社会就崩溃了。再退一步讲，即使追究清楚，又该如何，能建立起一套新制度规则吗？我们认为，这是一个死结，追究是解不开的。解开这个死结的唯一办法就是宽容和和解：大赦和豁免。这是迫不得已而为之，是没有办法的办法。在这方面是有先例可循的。当年面对贪腐成风，香港廉政公署就是在大赦以后才建立和行动起来的。 
 

既然不能追究，也无法追究，那么，财产公布以后，不论是多是少，1000万也好，1000个亿也罢，都得大赦和豁免。不能因为贪污的数量大了，又要尽食前言，收回成命，重新追究。这样，就没有人会公布财产。 
 

有人认为，大赦和豁免使官员都灰头灰脑，脸上无光，没有安全感，如何治理？其实，官员背着贪腐的包袱，随时都有被揭露的危险，才没有安全感。大赦和豁免以后，才能真正放下包袱，有了法律保障的可靠的安全，也就能直起腰杆，认真做事。 
 

有人说，对老百姓来说，大赦和豁免显然不公。我们认为，是。但在目前的情况下，一是我们只能承认这种不公，二是设法缓解这种不公。其实，这也许是最小的不公，如果不解开这个死结，发展下去，更大的不公还在后面，甚至就不是公不公的问题。因此，对于目前因官员腐败造成的不公只能缩小，不能根除。为此，我们设计了下面一条配套办法。 
 

　　 
3．征收高额所得税，把黑钱洗白

　　 

官员贪污腐败，非法收入数量相当巨大，公布出来可能相当吓人。所以，豁免原罪，不予追究，才能使其放心公布财产。但完全由其侵吞和占有也的确不公。缩小不公的可行办法是，按现行个人所得税法，视为一次性灰色收入，征收高额个人所得税。这样，就可能使其侵占的收入减少一半左右。通过征税，一方面使其税后收入变成合法财产，把黑钱洗白，不再提心吊胆，不再进一步敛财；另一方面，征收的税款既可增加财政收入，也可分给老百姓，如充实社保基金。 
 

有人认为，贪腐是非法所得，按现行税法征税，法理不通。在中国现行法律制度下，有很多灰色地带，合法非法很难分得清楚。在以往的岁月中，官员也做了很多工作，同时也利用权力和职位获得了过多的非应得财产。我们其所以将其视为灰色收入，其道理也在这里。既然是灰色收入，按税法征税使其变白，与情与理都说得通。 
 

有人认为，可以规定一个最高限额，超过限额，让其主动交出。如果不主动交出，就要追究。这不是一种宽容和和解的思路，而是一种对抗的做法，而对抗是没有出路的。我们认为，确定最高限额是一个无法实施的办法，由谁制定限额，限额多少为宜，既没有理据，也无法让所有人接受，只会陷于无休止的争论之中。 
 

在讨论这一问题时，有人集中力量反对大赦和豁免，而对这一条并不重视。其实，既然要妥协和和解，双方就要各让一步，百姓同意大赦和豁免，旨在安抚官员；征高额所得税是为了安抚百姓，大家各有所失，也各有所得，更重要的是要着眼于未来。 

　　 
 

4．问责和惩处 

　　 

没有问责和惩处，任何制度都无法实施，再好的制度也会走到自己的反面，得到最坏的结果。这是人性使然。 
 

制定一个法案，规定申报和公开的对象、内容和时限，由高层开始，分期分批，官员申报和公布财产就可以启动和突破。 
 

一是凡超过时限没有公布的官员，先罢官免职，并进行审查。凡来源不明或者没有正当来源的财产，一律视为非法所得，全部予以没收，并以贪污腐败论罪，严加征处。可以先判几个20年监禁或者无期。此等威摄要足够大，以儆效尤。 
 

二是凡公布数据不实，有意隐瞒财产，一旦有人揭发，且有理据，立即停职审查，限期查清楚。如公布无误，官复原职；如有隐瞒，比照没有公布处理。 
 

三是财产公布以后，如再发生贪污腐败事件，按上述办法，严加追究，严加惩处。 
 

四是实名举报，保护个人隐私。 
 

五是启动新闻监督和司法监督。 
 

这样一来，不仅可以形成一种理性、宽容、和解、妥协的行为方式和社会风气，而且可以建立一套有效的制度规则。当然，具体操作还需进一步研究设计。 
 

　　2012－12－28，初稿；2013－01－25，定稿，于北京