关于避免小事件演化成大危机的对策思考

关于避免小事件演化成大危机的对策思考

              蔡志强

纵观近年来我国一些地方发生的群体性事件，一个突出的演变轨迹是很多突发性公共危机，通常是由偶发事件迅速扩散开来的。

我们知道，日常生活中频发的各种小事未必能够引发大的危机，小事件转化为大的冲突甚至危机的重要原因首先是法治不健全；其次公共行政中未能有效履行职责，维护社会公义，实现、维护和发展好社会群体的根本利益；第三是危机治理机制不完善，未能将危机应急作为常性制度予以落实，危机处置失当，从而导致事态急剧扩散。第四，信息沟通不畅，社会不满情绪持续积累。当然还包括对人们利益需求的引导不力和价值的扭曲，以及职能部门可能存在的责任意识缺失等问题。在实践过程中，社会结构调整，人们价值与利益的分化、制度不完善造成的管理缺陷进一步增强了社会发展的不确定性。现代社会的不确定性连同一些领域存在的分配不公加剧了各种危机的发生频率。基于此，笔者从危机治理的角度对有效防范小事演变成大的危机做简单分析。

一、强化政府和社会对人的价值的维护，这是避免小事变成危机的道德前提。

在常态治理中，首先需要明晰对个体价值的尊重与提升。只有当个体的价值被唤起、被维护，公务人员才可能减少公共权力行使过程中忽视和伤害人民基本利益的事情。人们才可能主动承担危机治理中的风险与责任，从而避免在突发公共危机中的非理性的参与。

从危机治理的过程看，对人的价值的尊重与维护包括以下内容：一是个体生命财产安全不受侵犯，并且在危机治理中生命价值优先于物质价值。二是个体对自身生存与发展的环境有知情权。即对个体可能遭致的生命威胁和财产损失有权知道。政府应及时提供对称的信息。三是个体对他人生命财产和价值同样负有维护的责任，对国家和社会的利益负有维护和不破坏的责任。即法治社会应能够最大限度避免打砸烧等严重危害人民群众生命财产安全的事件。四是危机治理中的个体价值是通过个体的实际参与过程来实现的。人们在危机中基于维护社会公义与良序的需要，勇敢地进入不确定性中，这本身构成了价值的提升过程。人们基于责任而采取的应对危机的行为提供了社会秩序得以维护，社会治理得以展开的根本动力，这个动力构成了危机治理的道德基础。

二、廓清利益相关者：避免小事演化成危机的实践基础。

利益相关者一词是用以表示与一个组织的决策有着利害或者利益关系的人。将这一概念引入危机治理，在理论上提供了决策过程的一种思路，即面对突发事件，大量在场不在场的旁观者是影响舆论并左右人们政策判断的力量。在信息技术发达的现代社会，一个庞大的旁观者群体能够借助信息手段获得其所关注的自认为有效的信息。由于旁观者不直接作为事件的当事人或者利益受损者，极易被建构成站在社会公义的基础上参与到事件过程中。利益相关者所揭示的这样一种事实存在的关系合意，形成了人们行动过程中的基本契约，并使得共同治理获得了合法性地位。而共同治理过程也成为人们实现利益，维护秩序的基本范式。我们知道，危机治理本质上包含着政府、社会、个人共同参与的过程，即危机治理有以下基本诉求：一是在治理体系上包括了政府管理与协调的制度与机制，社会的约束与协调的制度与机制，社群的自主治理的制度与机制，以及个人的自我管理与协调机制。二是上述结构在运行的过程中，不同主体的参与构成了一个均衡的运行结构。它能够根据这些不同利益取向的力量的介入对事件本身产生控制或者扩散的作用。

利益相关者理论至少提供了这样一种危机治理内涵：1、政府、社会和个人织应该认同社会共有的用以实现治理目标并指导行为的核心价值，并使其尽可能契合不同组织和个人的价值标准。在此基础上，政府或社会组织履行职责，承担义务。2、政府或者社会组织在制定政策的过程中应提供利益相关者参与其中表达其态度、愿望和需要的空间。但是在危急状态下，政府和组织可以根据实际情况对利益相关者的利益要求作出临时性回应。3、所有与利益相关者有影响的决策必须与社会既定的基本价值规范相一致。4、危机治理中的决策涉及不同利益相关者的利益冲突的时候，决策过程中最为重要的的治理行为涉及的利益规范具有优先地位。这是危机治理决策所必须遵循的重要原则，否则决策将难以进行。

三、突发性公共危机提出新时期公共治理需要着力解决好的基本问题。

一是切实保障公民权益，实现资源的科学配给。要通过制度建设和社会民主发育来维护资源配给的公平性和有效性。我们知道，分配中的不公平是引发社会失序和动荡的根本原因。在我国生产力不发达，社会制度不完善的社会主义初级阶段，建构完备的制度体系是确保社会治理有效性的根本。在这个比较漫长的制度完善过程中，更加需要通过符合公义的公共行政过程来避免权力的滥用和社会的失序。需要职能部门和领导干部做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。否则，人们日益高涨的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾就有可能在显失公义的环境里急剧爆发，最终造成社会失序。贝克指出：“全球风险社会的核心涵义取决于大众媒体，取决于政治决策，取决于官僚机构，而未必取决于事故和灾难发生的地点”。群体性事件或者说突发性公共危机在一定程度上与特定地区的管理和政策施行的缺陷有关，有时候直接源自于制度上的失误。因此，应对突发性公共危机的过程，实际上是一个致力于社会和谐稳定、有序快速发展的长期的社会治理过程。政府有责任在道德和价值层面上引导社会实现利益的自我调节，以保护弱势群体的利益要求。

二是确保构建社会主义核心价值体系的有效性。社会良序的前提是社会必须具有共同尊崇的核心价值体系。在如何防止小事件演化成大危机上，有学者提出体制性迟钝问题，认为是体制本身的应急反应迟钝导致了小事件演化成危机。还有学者提出了非利益关系问题。二者都涉及公共行政的绩效评价问题，即政策过程能否取得成效，在于社会对政策过程的认同。这个认同的前提就是利益的一致性和普世意义上核心价值的存在。危机治理强调的核心价值体系，包含着党对国家和社会的领导，对社会认同的培育，以及政府对公义的维护，社会责任的落实和群体与个人的有效参与。马克思指出： “人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。社会危机应急机制直接反映了日常治理中提取资源和利益分配的矛盾。而这种矛盾是由危机治理中的利益主体先验地确定的。因此，需要进一步发挥思想政治工作的道德引导和思想整合功能，提高信息对称下人们的责任意识，培育与社会生产力水平相适应的社会预期。

我们知道，惯常的危机会因为相关制度和政策实施的缺陷，刺激人们的心理，引发其它的危机情境。我们不妨将其称为危机扩散的“涟漪效应”，即一种危机同时引发多种危机。在公民社会发育健康，制度运行顺畅的社会里，这种涟漪效应随着危机应急机制的启动和民众的有效参与得到控制和柔化。而当社会存在制度缺陷和结构失衡时，这种涟漪效应会被迅速放大成“潮涌效应”，即由于不恰当的管束和存在缺陷的政策实施，使危机中的群众将常态环境下蕴集的不满和抗逆心理急剧释放，形成类似汹涌激荡的钱塘潮一样的社会冲击力，进而引发较大范围内的社会失范。为此，常态下的政府组织要通过转变政府职能，培养社会认同，协调社会关系等工作帮助公民重视自身担负的社会责任，增强社会参与的效能。

三是积极协调社会关系，化解社会矛盾。政府引导社会发育推进经济发展的过程中不能够被认为是一个市场化的治理过程，因为市场本身对于资源的配置是以利益的最大化为前提的，而许多群体性事件常常是由于权力主体或者市场主体将利益作有利于自身的配给，致使利益丧失者运用非常规手段来维护或者夺取其确定“本该拥有”（有时候可能也是不该拥有）的那部分利益。这样的情况只能够由公义基础上的政府的强力介入才可能得以解决。因此，有效的危机治理必然是在协调政府与社会的关系的基础上，在保证政府对社会资源配置起优化与监督作用的前提下，实现政府与社会的协调互补。

作为最为强大的组织，政府拥有对社会实行干预的强大力量。社会力量通过政府的凝聚和指引，实现着对危机的克服与规避。这样一种良性互动的前提是政府具有公信力，以及政府对社会发展和秩序维护负有责任。因此，强化服务意识，完善信息沟通，努力避免职能部门和公务人员的责任缺失，就成为避免小事酿成大事的第一要义。在矛盾交织、冲突渐多的情况下，政府部门要敢于承担责任。在日常管理中要敢于碰难碰硬，善于化解矛盾和纠纷。在事件发生后，要把保障人民群众的生命财产安全、平息事态，维护社会秩序放在重要位置。同时，还需要增强公务人员的危机意识和应对风险的能力。这其中，尤其需要避免对警力的滥用。滥用警力不但会损毁法律权威和公民意志表达的通道，并且会从根本上损毁政府的服务形象，极易导致对立情绪的产生。只有当事件可能危害人民群众的根本利益和破坏社会秩序的时候，基于社会公正和良序需要的适当的警力使用才是有效和值得社会认可的。政府进行危机治理，必须基于对危机运行状况的准确判断，制定控制政策，采取必要手段。另一方面，公务人员要能够把群众的情绪稳定下来，要科学引导，把围观群众和参与打砸抢烧的违法犯罪人员严格区分开来。在确保不激化情绪和事态尚未发展到不可控的情况下，将组织、策划和施暴者迅速带离现场。在这个过程中，对于事件的后续处理能力实际上也成为避免此类事件续发的重要因素。

四是借助媒介实现信息对称，避免出现庞大的“不明真相”的旁观者。当前，网络和多媒介形式提供了人们表达意愿、提出意见建议、发泄紧张或者不满情绪的重要平台。媒介对社会发展具有监测作用和引导作用。媒介要能够把握社会心理走向，实现对人们不满情绪的有效纾解。同时，政府对社会危机的干预，实质上是一个公共政策的制订和执行过程。正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。现代社会各种活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。此种情况很容易导致政府决策的失误，并对危机的化解与规避产生负面影响。因此，政府要学会与媒体打交道，善于借助媒介力量获取和提供有效的信息，捕捉并及时发现那些会对社会及其各部分的秩序和发展带来影响甚至威胁的要素，并通过媒介积极引导舆论。随着我国手机用户和互联网用户的急速攀升，当前特别要发挥新媒介在教育、引导、塑造青少年健康人格和科学世界观方面发挥作用。避免社会崇尚的价值观与党倡导的价值观的错位与悖离。

五是重视发挥社区和民间组织的作用，善于利用现代技术实现社会协调。政府需要提供社会自我教育自我服务、自我管理和民主参与的平台与空间。推动社会民主发育和公民社会发育。并能充分发挥专业人士的作用，利用现代信息技术和管理手段，以确保舆论引导和社会动员的有效性，避免社会的不当参与造成的更大损失。

从公共治理和危机预防的角度分析，要在社会存在较多不和谐因素的环境下避免小的事件演化成大的危机。从长远看，根本在于完善的治理机制的形成。从应急需要看，政府对于公平正义的强力维护，灵敏的预警系统和领导干部有效化解矛盾和冲突的能力就成为当务之急。

蔡志强
2008年09月28日   发表《学习时报》