俞可平：改革的前提是尊重民众意愿

俞可平：改革的前提是尊重民众意愿

作者：俞可平  来源：南方周末   来源日期：2011-4-1

    南方周末记者 戴志勇

　　不要动不动就代表老百姓，要尊重农民的主体性。

　　中国要走一条以党内民主带动社会民主的现实道路，党内民主的重心应当在核心权力层和高层，社会民主的重心则应当在基层。要做到真正由农民决定

　　南方周末：成都做统筹城乡改革七年有余。你去成都调研过几次，最深刻的印象是什么？怎么综合来看这个改革？

　　俞可平（中共中央编译局副局长）：我一直重点关注成都改革，很赞赏。曾带10个农村改革方面的著名学者，跟李春城书记带队的成都市委市政府官员有一场面对面的对话。有个印象很深，碰到具体问题时，更有发言权的不是学者，是地方官员。

　　学者有时跟地方官员的观点不一致，甚至不切实可行。但哪怕是否定性的意见也有用，因为可以看到事情的另外一面，学者往往比较理想。因而，我在对话结束时说，官员和学者要相互尊重，相互学习。

　　当时李书记说：学者是为了农民好，我也是为农民好，这点不要怀疑。改革的出发点是让农民自己做主，给他有充分的选择权，这可说是成都改革的亮点。这是我第一点判断。

　　第二，成都的一套新制度，总体上对农民有利。改革不是让农民失去利益，而是增加其利益，这是增量改革。我反复说，我主张“增量改革”而不用“渐进改革”，特别反对将“增量改革”等同于“渐进改革”。因为增量改革的着眼点是增加利益总量并不失时机地进行突破，而渐进改革的着眼点是过程的渐进性、缓慢性。成都的改革是一种既有突破又增加了利益总量的增量改革。成都的改革充分借鉴了国内已有的改革经验，比如“工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中”这三个集中，最初是江苏搞的。

　　第三，成都改革是一个配套改革、整体改革。包括户籍制度、土地确权与流转、党内民主、行政改革等。四川的政府改革走在前面，全省实施了一站式服务，全程代理服务，通到每一个村。成都在这方面也是走在前面的。要向政府申请什么项目，在村里就可以代办。

　　南方周末：成都搞新居工程，计划安置农民几十万人。让农民洗脚上田，集中居住，怎么避免强制执行的危险？

　　俞可平：尊重农民的意愿。政府可以引导，但不能替他决定，不要动不动就代表老百姓，要尊重农民的主体性。最大限度尊重群众的意愿，这是改革的前提，我最赞赏成都这点。幸福与否，是民众自己的感受。为老百姓做主，出发点好，但往往吃力不讨好。

　　改革要持续往前推，得变干部体制

　　南方周末：有人说，这是个“真正的一把手工程”。政府规划、强势主导的特点非常明显。操盘者在成都待的时间长，七年如一日把改革坚持下来。这既说明改革确需官员主动闯，同时也存在两个挑战。挑战一：怎么保证一把手的各种决策总是正确的？万一错了怎么纠正？挑战二：一把手升了、调了，怎么办？

　　俞可平：这跟干部体制和领导体制关系很大。政府的改革创新要有可持续性，但地方主要领导总是换得很快。2010年是我主持的“中国地方政府创新奖”10周年，广义地理解，大部分获奖项目都持续下来了。但从狭义理解，很不乐观，很多改革做得好，因为没有上升为党和国家的制度，领导一换，便人走政息了。例如，最早试行乡镇党委书记公推公选的是深圳龙岗的大鹏镇，后来乡镇党委领导的公推公选在全国范围内推广了，但在发源地反而没有了。这是干部体制和领导体制的问题。

　　选择干部上，虽然现在民意成分越来越多，但毕竟是上面决定。新领导到任，要出政绩让上面和下面都看到。如果前任已做得很好，他不改弦更张，做得再好，政绩也是前任的。除非这个干部完全是为当地老百姓考虑，不考虑自己的升迁，而这当然是不切实际的。

　　从中国目前的实际情况看，领导还是起决定作用。很多改革能坚持往前推，主要靠领导。这是中国的政治文化传统，也没有什么可以厚非的。关键是人民的意愿应当对主要官员的升迁有决定性的作用，主要官员的权力应当受到人民的有效制约。而这只能依靠民主的制度和机制来实现。

　　南方周末：不改现有体制机制，地方官员要持久地尊重农民意愿，难度很大。怎么让良好的初衷真正落地？

　　俞可平：确实必须有一套新的机制，否则，最后还是会流于形式，或政府变相地代表农民选择。

　　为了充分地尊重农民的民主权利，成都在原来的村民委员会的基础上搞了村民议事会。从全国范围看，现在的农民基层治理的机制不太完善，如果没有精心设计、完善，很难让农民充分地自主选择。

　　从更广泛的角度看，这实际上涉及到了我国的民主体制和民主改革问题。我完全支持并一直倡导，中国要走一条以党内民主带动社会民主的现实道路，党内民主和基层民主是中国目前民主改革的两大重点。这其实是一条核心与外围、由上到下与由下到上相结合的道路。党内民主的重心应当在核心权力层和高层，社会民主的重心则应当在基层。这样做既可以保证社会政治的有序稳定，又能突破性地推进民主政治，最大限度地增进广大人民群众的政治权益。

　　南方周末：你说到了党内民主和基层民主，能谈谈成都在党内民主、基层民主方面，具体有一些什么样的创新？

　　俞可平：它们搞了基层党组织书记公推直选。2006年底乡镇换届前，全市74个乡镇党委书记实行公推直选、90％的村（社区）党支部书记就实行了差额直选。在2007年村（社区）党组织换届中，全市三千多个村（社区）的党组织班子成员全部实行公推直选。从此，公推直选成为成都市基层党组织书记产生的主要方式。

　　此外，开放基层“三会”。将基层党委常委会（全委会）、人大常委会、政府常务会开放。

　　还有一个是每年干部考核时，改变过去“官评官”的做法，区（市）县、乡镇、行政村党政领导干部交由民众公开民主测评。

　　说到底，民生和民主不可分。有些人一提民生就不提民主了，不提民主，民生很难促进。尤其户籍改革、土地制度的改革、城镇化改革是难点，这些改革不突破，现代化很难实质推进。

　　土地确权与流转

　　南方周末：有人说，成都土地确权，会不会最终走向一个类似私有的产权制度？

　　俞可平：在中国，土地都不是个人所有。所有权、使用权、承包权或是经营权，三个权剥离开，你不经营可以让人家去使用。

　　确权确的是使用权、经营权，没有涉及到所有权，还没到非解决不可的程度。目前，从法律、现实的发展看，确权不可能导致土地私有化，关键是没必要。但权限必须要明确，比如现在最头疼的小产权问题，商品房70年的土地使用权限到期了怎么办，法律上没有解决。

　　成都的土地确权，如果能探索出比较好的道路来，在全国的范围内推广，然后再上升到国家制度层面，就具有法律意义。

　　南方周末：成都2010年底已基本完成确权颁证。确权以后进行交易，利益如何分配？全归农民？这是否实现了“经济市场化”？

　　俞可平：总的说来，这对农民和政府都好。农民的权利确定了，法律会明确权责。要弄清政府的权力边界在哪里，这是法治的前提，也就是严复说的群己权界。

　　马克思讲，政治制度是近代以后的事，这好像费解，因为一般意义上的政治制度古代就有。但马克思这里所说的政治制度，指的是公民跟政府的契约，这是近代西方民主政治的产物。确权非常重要，因为它相当于政府与农民之间签订了正式契约。成都的土地确权只是地方政策，以后应该上升为国家的制度，使之具有法律意义，才能真正保护农民权利。

　　原来是承包30年不变，现在很多地方长久不变。两种方案各有利弊。土地应随人增减，但实践中有很多问题。把它固定下来，确权，以后一直不变，从政府管理的角度来讲，更容易操作。

　　目前，成都农村产权制度改革，还存在流转市场需进一步规范、发育需进一步健全等问题。目前国家对集体建设用地使用权、房屋所有权流转仍然没有放开，管理较严，宅基地和房屋抵押有法律风险，地方性金融机构的贷款压力较大，限制了交易流转，加大了成都农村产权流转市场的培育难度。

　　农民长期依赖土地，并不是土地带给他多少利益。比如江浙一带，像我老家，土地很多都荒在那里。农民的预期是，如果在城里待不下去了再回去。

　　李书记说，着眼点不是你回去，是进城留下来，提供就业机会，提供城里发展和生产所需要的一切，这样就不会有土地依赖心理。

　　南方周末：目前有些城市人心态可能不太平衡。大量农村人口进来后，城市人的一种感觉是利益被侵害，农民原来没有社保，有地，地在成都的城乡统筹改革中已经可以流转了，成了农民的资产，现在又获得了城市的保障。城市人只有社会保险。你怎么看？

　　俞可平：城市居民跟新居民肯定会有些冲突，外来民心态也会有问题。很多城市对移民采取限制门槛，比如说达到什么条件给多少分，多少分以后拿一个户口，然后再转正式的户口。

　　这种办法的好处，一是解决城市规模过分扩展，财政和城市的管理承担不了这么多。第二解决新老城市居民融合的问题。成都走的是新型城镇化道路。很多郊区土地城市要用，必须流转，否则城市无法扩张。

　　我认为，中国的城镇化也应当走增量发展的道路。一方面，如果不尽快推进城镇化，国家的现代化就会受影响；另一方面，城镇化必须走出一条新路，应当把城镇化的重点放在中小城市（镇）。户籍制度改革做得比较早、比较彻底并且比较成功的地方，是浙江的湖州，但湖州不是一个大城市。

　　公正之问：土地的钱怎么分

　　南方周末：政府的着眼点还是在土地上？这个收益到底怎么分配，规则是什么？谁来定这个规则？

　　俞可平：那是肯定的。政府现在要城市化，一是发展需要土地，土地在农民手中，得想办法让它出来。第二是土地财政。在这个大背景下，政府要让农民比原来好，要考虑怎么给农民更多的利益。

　　从现实讲，只能这样。真要让政府放弃利益，把补偿统统给农民，很难。成都在给农民利益方面，确实给了老百姓好处。

　　不能忘记大背景，现在的预算体制，财政体制、分配体制、决策体制还比较落后。财政预算要民主、透明、公开，要认真审议，不能几个领导拍拍脑袋就决定了。令人高兴的是，预算和财政体制的改革已经受到广泛的关注，许多地方都在推行这样那样的改革。四川在这方面曾想改革人大审议预算，但没有推广。

　　在评价地方改革时不能仅找学者。学者容易追求完美和理想。只能两者相权取其公共利益大者。改革不能离开现实条件，否则，再好也有问题。成都在一些重要的方面做得不错，我比较肯定。开始讲的三点是大格局，如果沿着这个方向往下走，就非常好。但真正往前走要靠制度来保证目标的实现。比如说保证增加农民的利益，地方政府有利益冲动，财政很大的一块来自城镇化土地的流转，稍有不慎农民的收益很可能受到伤害。

　　现在拆迁补偿大都集中在城郊地区，城郊的农民比边远地区的农民更富些。后者对政府不满，不一定是生活贫困，是寻求公正。

　　公正的标准呢？比如，不久前苏州很多农民在闹新开发区征地的问题。先搬走的人，看到后面搬走的人得到的钱多一些，就会反悔，开始闹。

　　北京郊区有的农民，一看要搬，便使劲盖房子。一位北京的司机前两天告诉我，他家不光盖房子，还在贴大理石。图的是拆迁时可按照面积和装修材料补更多的钱。盖房子是为了拆房子，这样博弈，损失极大。种树也是这样，像种水稻一样密。盖房子是为了拆房子，种树是为了毁树，这样的“中国特色”不仅浪费国民财富，更损害国民精神。

　　南方周末：官民互相不能守信，根本原因是什么？

　　俞可平：有些基层官员说：农民素质太差了，就是为了多得点钱。不提高素质，民主、法治怎么搞？

　　如果看单面，他有道理。但造成这样的局面，主因在哪里？责任首先在政府。政府没诚意，农民就没诚意。政府首先就要有公信力，如果官员真清廉，真为百姓考虑，百姓是很好的，吃亏就吃点。我自己也是从农村出来的，农民素质为什么上不去？政府要负基本的责任。

　　有的地方一旦闹事，如果公信力很强的官员出面解决，能够很快把事态平息。我接触过这样的地方官员，但太少了。现在国家的决策者确实需要极大的智慧，有些问题积累得太重了。古人讲，人无信不立。社会的公信力在下降，长此下去，我们的国民性也会因之而改变。这次日本大地震，国内让人哭笑不得的“无盐以对”，已经多多少少说明了这一点。

　　成都试验是否适合全国推广

　　南方周末：不久前，发改委组织调研组调研成都的改革经验是否适合在中国广大农村推广，你怎么判断？成都城乡居民享有公平的基本医疗、教育、社会保障等，这是否意味着，成都迈向了“社会公平化”之路？

　　俞可平：从总体上说，中国的城镇化既要积极推进，又要非常谨慎。各地的情况相差太大，要允许地方大胆试验，不要轻易搞一刀切。不要简单地说“NO”或“YES”。成都的改革试验也一样。有很多做法，我认为可以在全国推广；但也有一些做法或者只适宜类似成都的地区推行，或者需要进一步调整完善。

　　从总体上说，成都的改革是顺应现代化规律，完善城乡经济和社会结构的历史性变革。在经济上，它有利于完善市场经济体制，推动新一轮生产力解放和发展。在政治上，有利于从基层基础层面实现管理民主和社会和谐。

　　政治发展与经济发展从来都不是简单而直接的对应关系。四川和成都的一些政治改革和治理改革，走在全国的前面。例如，四川的行政“一站式服务”已经覆盖全省范围，大大方便了居民。我曾跟中央有关部门建议过，四川并不是经济最发达的地区，它都可以做，为什么其他地方不可以做？

　　杭州、昆明、贵阳、重庆、深圳、南通、江阴、顺德等地，都有一些重要的改革举措引起各界关注。

　　有个市委书记讲过这样一句话，给我印象深刻：现在做领导，做事要被人骂，不做事也要被人骂；与其不做事被人骂，还不如做事被人骂。做事被人骂，骂一阵子，不做事被人骂，骂一辈子。

　　要善待改革者。有些改革做得很好的官员一样受争议，改革创新往往有争议。政府的改革创新尤其需要宽容和鼓励。不过，最公正的和最终的裁判不会是上级领导，也不会是专家学者，而必定是历史和人民。