桑玉成：“集体决定”还是“集体名义”

桑玉成：“集体决定”还是“集体名义”

 作者:桑玉成 来源: 学习时报   来源日期：2011-04-04 

　　集体领导制度是我们党民主集中制的一项重要制度。这个制度对于发挥领导群体的作用和智慧、对于发扬民主以及防止个人专断等等都具有十分重要的意义。按照集体领导制度的要求，一些重大议题特别是所谓“三重一大”即重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的议题，都要经集体讨论的程序来决定。

　　但是，在某些地方的实际政治过程中，集体领导或者说一些议决事项的集体决定往往流于形式，并没有改变“权力过分集中”的事实。多少年来一直强调的集体领导或集体决定的体制，实际上在很大程度上可以说是一个“集体名义”的体制。

　　所谓“集体名义”的体制主要是说，在这样的体制下，一些重大的议决事项确有集体讨论和集体议决的程序，但是这种程序在很多情况下仅仅具有形式的而并不具有实质性的意义。之所以这样说，主要有以下原因。

　　第一，提交会议进行集体讨论并集体议决的程序，其本身缺乏严格的规范。什么样的事项、经过什么样的程序，才能进入集体讨论议决的程序，尽管很多单位都有一些成文的规定，但严格说来尚缺乏科学的体制规范。通常情况下，能够进入会议讨论的事项，事先有一个提案、调查论证、主管部门处理结果以及分（主）管领导意见等等程序。根据这种程序，分（主）管领导实际上具有很大的“独立主导”的权力特别是否决的权力。在实际的政治过程中，那种分（主）管领导行使否决权的情况并不是罕见的，只要分（主）管领导不签字同意上会，该议案实际上即告否决。因此可见，这里的否决过程，就显然不能体现集体领导的意义。

　　另外一种情况，究竟是什么样的事项需要提交会议讨论，分（主）管领导也具有很大的选择权力。一些领导出于各种各样的行为动机，往往倾向于把几乎所有大大小小的问题都提交会议讨论。这里的动机譬如说，为了减轻自己的责任压力，为了表明自己非常负责任的态度和繁忙的工作状况，如此等等。而对于一些实质性的重要事项，对于一些尚把握不准的事项，恰恰会采取留一手的策略或通过其他程序来绕过集体讨论。所以民间才有这样的说法，说“大会解决小问题，小会解决大问题，不开会解决关键问题”，也确是这种体制弊端的写照。

　　第二，提交到会议讨论议决的事项，究竟是通过什么样的程序作出决定或者不作出决定，往往也缺乏明确的规范。在实践中，由于错综复杂的原因，一般而言，很难真正形成所谓会议讨论的环境和氛围。这里的情况和原因主要是：我们实行的基本上是一种“分工负责”的领导体制。从客观上来说，无论是关注点还是理解程度，譬如说要分管教育的对分管农业的领导提出来的事项或人事任免提出意见，显然是勉为其难。另一方面，即使相关人员有这个条件和基础就其他分管领导提出的事项或人事任免提出意见，一般来说也不太现实。体制是要有人的作为来使其运转的，而人往往又是理性的，在其作出任何言行举止之前，特别是在这种工作场景中，一定会以其经过预期的利弊得失为其行为依据。从常理以及经验来看，不同领域的分管领导之间，一般总会对其他分管领导提出的事项采取不表态或者默认的态度，尤其是不会提出反对的意见。这既是维护和尊重他人主张的表示，反过来也是要求他人维护和尊重自己主张的需要。因为你要是反对他人的主张，也就为他人反对你的主张提供了理由。在绝大多数情况下，只有“一把手”即“班长”才有可能提出否决性意见。正是鉴于这样的情况，所以有个说法，例如在一个单位或者一个地区的用人问题上，尽管我们有很多很多的流程和规范，但是，这个单位或地区的“一把手”还是具有决定性的权力，说“‘一把手’要用一个人应该有 80％的把握，而要不用一个人，那必定是有 100％的把握”，就反映了这种情况。

　　第三，“集体讨论”程序往往还成为很多不当决策甚至错误决策的“庇护所”。应该说，在我们的领导制度以及督察制度中，也非常注重制度的执行情况。但是往往只要是合乎程序，就没有问题。按理说，这也应该符合一般的程序至上原则。但是由于上述之分析的情况，现有的“程序”通常并不能发挥其程序的应有正当功能和作用，仅仅是一种形式而已，所谓“集体领导”的程序在实质上来说仅仅只能被解释为“集体名义”的程序。在这种情况下，即使是不当决策或错误决策，只要有这样的程序，就会视为正当，就无法落实责任归属。“上了会议的”，“经过讨论的”，“查到会议纪要的”……就是正当的，可以过关的。决定一个重大事项也好，任用一个领导干部也好，一旦出了问题，就会马上反映这是不是一个“集体决定”。只要是“集体决定”，就表明在决策程序上没有问题。事实上，那种“集体名义”掩盖了很多很多的不当决定。

　　要完善集体决定或称集体领导的体制，改变那种变集体决定为集体名义的状况，笔者认为，至少有如下方面的一些工作需要引起关注。

　　一是有必要分清所谓“决策”与“执行”的功能界限。在管理上，决策与执行尽管是两个不同的功能，但是在很多情况下也往往交织在一起。譬如说，关于“用一个什么人”的问题，显然是决策问题，但这种决策是建立在具体的操作步骤上的。相对而言，决策一般解决的是相对宏观的方向问题，而执行解决的是具体性的步骤问题。因此，在集体领导体制中，需要集体讨论议决的一定是属于决策层面的问题，至于执行层面的问题，即没有必要通过集体议决的程序解决。

　　二是有必要明确集体领导体制中每一个成员的平等地位。首长制与委员会制度的区别不在于是不是要经过讨论，而是在于决定的规则不同。在首长制下，首长在遇到决策事项时，也通常会召开一些集体性的咨询会或相关会议，但是最后作出决定并对此决定负责的，必定是首长个体。而在委员会制度下，通常需要有集体中的多数成员支持方可作出决策。因此，这里就必须预设一个前提，即参与这种集体领导的每一个成员必须具有同等的地位。在我们党的委员会体制中，无论是常委会还是全委会，书记仅仅具有召集会议的职责，而并不能具有在讨论的基础上作出最后决定的职权和功能。

　　三是有必要遵循集体表决程序的基本原理。在集体议决的过程中，或者说之所以要通过集体议决的方式作出决策，最主要的原因是：防止个人专断，发挥多数人的智慧和判断力，通过多数人的知识互补以避免个别人的知识局限性。为达成这样的效果，所以集体议决有一个基本原理，即参与集体议决的每一个个体必须独立地作出判断，而不能有倾向性的主导或引导。

　　四是有必要规范集体领导体制中的一般程序规则。这里的规则主要包括：提案程序，即要切实解决什么样的事项经过什么样的程序才能进入集体议决程序的问题；其次要解决的是，一个经过讨论的事项又是通过什么样的程序和规则作出决定或不作出决定。在集体议决体制中，多数决定是一个基本原则。因此，凡是集体议决的事项，不能通过惯常的那种俗称“你先民主我最后集中”的方式决策，而必须尽可能地通过投票或其他表决方式来获得多数人的意志倾向。