郑戈：“民主训练班”如何结业

郑戈：“民主训练班”如何结业

作为一项宪政制度的村民自治解读

作者：郑戈   来源：《中国改革》 2011年第5期   来源日期：2011-5-4

　　正在进行的2011年村民委员会换届选举，是去年底新修订的《村民委员会组织法》公布施行后的第一次村委会选举。已经践行30年的村民自治曾被看作基层的“民主训练班”，亦被比喻为“自由的微风”。

　　如今正值辛亥百年和中共建党90周年，实有必要再议基层民主试验之价值。应当给基层民主更多的空间，将其试验经验推而广之，将这种民主训练向上延伸，为更大范围政治改革提供基础。

　　村民自治的历史源流

　　乡村自治，在中国由来已久，传统颇深。早在西周时代，就有“父老”和“里正”等民间推选、官府认可的乡村治理者。据汉代何休解诂《春秋公羊传》所言：“选其耆老有高德者名曰父老，其有辩护伉健者为里正，皆受倍田，得乘马。”可见，父老和里正的身份介乎民与官之间，承担着维护基层社会秩序的重要功能。

　　在列国并起、群雄逐鹿的年代，政治动员的需要相较于民生和稳定的需要更为迫切，于是，公元前356年秦孝公任用商鞅变法，推行“什伍连坐”制度，也就是乡民家族之间相互监督并向上举报的连带责任制度。行之十年而成效大显，秦人“道不拾遗，山无盗贼，家给人足，民勇于公战，怯于私斗，乡邑大治”。

　　秦统一天下后，仍延续了这种制度，并将其内涵从社会控制进一步扩展到教化、纠纷解决和代表国家征税等方面，强化了基层政权建设，乡村治理成为郡县制的重要组成部分。乡村自治色彩减弱，皇权向基层延伸的力度增强。据《汉书》记载：秦制“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老，有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如此。”

　　汉朝在许多方面废弃秦制，在乡村治理上却承继秦制，并更加细致。五家设伍长，十家设什长，百家为一里，设里魁，十里为一亭，十亭为一乡，各有其长。县以下尚有五级组织，可谓细致缜密。

　　其后，魏晋南北朝时代的“邻、里、党”，隋代的“保、闾、族”、唐代的“乡、里、保、邻”，都延续了这种县以下乡村社会的组织形式，其特点是乡村干部由家族尊长担任，同时，执行国家政策，体现了皇权对族权的倚重以及族权对皇权的效忠，因此，可以视为官民共治，而不是完全取消自治的成分。

　　此后比较有特点的是元代的双轨制，即里甲作为国家政权的基层组织，负责管理户籍、征税和组织差役，而村社则是乡村自治组织，从事“劝农”、教化和纠纷解决等活动。元朝还在西南少数民族地区实行土司制，由当地民族的头人自行管理当地事务，可以视为“民族区域自治制度”的萌芽。明、清恢复单轨制，废村社存里甲，乡村自治再次衰弱。

　　有趣的是，乡村自治成为清末变法中率先被提出的制度改革方案之一。光绪三十四年(1908年)，宪政编查馆承奏《城镇乡地方自治章程》，作为“预备立宪”中的重要环节。但这个法律草案随着变法的失败无疾而终。

　　乡村自治也是中共发动农民参加革命夺取政权的重要手段。早在1927年，中共湖南区委就发布了《关于如何实现乡村民主政权的通告》及附件《湖南区乡自治条例》。实际上，农村基层民主政权建设和土地改革是共产党的两大制胜法宝。1945年8月，中共中央提出的“与国民党谈判的十一条意见”中第九条丙项也是“积极推行地方自治，实行自下而上的普选”。当时，解放区的乡村民主选举搞得有声有色，发展出许多在保障匿名性和公正性方面都颇为有效的选举技术，比如，陕甘宁边区的大豆选举法。河北武安县十里店的民主政权建设，通过柯鲁克夫妇的报道得到国际社会的关注和肯定。

　　当时《新华日报》和《解放日报》上的一些讨论乡村自治和民主问题的文章现在抄来还能有力回应当下一些关于民主在中国为何行不通的言论。

　　比如，《新华日报》1939年2月25日的一篇文章中写道：“关于人口素质不够的问题，共产党说过，不应因人民素质不高而拒绝民主，应用民主政治教育人民……正是在民主制度之下更容易教育和训练民众。”

　　而《解放日报》则在1941年10月28日发文指出：“目前推行民主政治，主要关键在于结束一党治国。……因为此问题一日不解决，则国事势必包揽于一党之手;才智之士，无从引进;良好建议，不能实行。因而所谓民主，无论搬出何种花样，只是空有其名而已。”

　　但是，在1949年新政权成立前后，乡村自治一词却不再经常出现在党的正式文件中，取而代之的是自上而下的“动员”和“发动”农民群众建立农会推行土地改革等字眼。《共同纲领》和“五四宪法”中都没有提及村民自治。

　　到1958年，作为国家基层政权和集体化经济政策推行工具的人民公社开始建立，村逐渐沦为单纯组织劳动的“生产大队”，村民自治更是荡然无存。这体现了一个政党从反对党/革命党转变为执政党之后的策略转变。

　　通过以上对村民自治“史前史”的简略描述，我们可以初步得出几点分析性结论。

　　首先，当整个国家的政权结构是自上而下的专政的时候，乡村治理只是一个国家权力是否有能力或者是否有意愿向下延伸的问题，村民自治的空间由国家权力向下延伸的力度和广度所决定，并不具有独立于这种权力的自主空间，因此，也就不是严格意义上的自治。

　　其次，从中国共产党的历史来看，鼓动和发展村民自治曾经是它取得革命胜利的重要手段，也在这方面积累了丰富的技术层面的经验，以村民自治为基础的自下而上的民主化过程与党的原则并不抵触。

　　第三，要使以村民自治为要素的农村政治体制改革真正有意义，更大范围的政治改革不一定非得是前提，但是，必须是一个允许“被导致”的结果。否则，村民自治的范围乃至存废都有赖于“上面”的意思，其宪政意义注定无法得到充分展开。

　　在1987年全国人大常委会讨论民政部提交的《村委会组织条例》草案第13稿的时候，时任全国人大常委会委员长彭真曾说，村民自治是“八亿农民的民主训练班”，还是使“乡镇干部得到有效监督”的保障。

　　作为中国法治之路的主要奠基者之一，彭真的话显示出他们那一代领导人心中的方向感：既然是“民主训练班”，就说明基层民主可能乃至必然向上延伸;将村民自治组织视为监督乡镇领导的基石，而不是相反，这表明了用村民自治打破“对上不对下”的官僚主义体制的制度设计理念。实事求是地说，这种方向感在此后的领导集体那里似乎有逐渐弱化的趋势。

　　村民自治与民主中国

　　说上面的简笔素描所勾勒的是“史前史”，乃是因为“村民自治”这个法律概念是在1982年宪法之后才成形的。它出现和取得“名分”的过程，充分体现了从基层试验到中央肯定和法律确认的渐进式改革思路。

　　1980年2月5日，广西宜山县三岔公社果作村的85户村民在没有任何法律和政策指引的情况下自发举行了差额选举，选出了村委会。这一实践先是得到县、地区和自治区的重视，后来还得到中央的肯定。

　　1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中特别要求“在基层政权和基层社会中逐步实现人民的直接民主”，可以说是把包括村民自治在内的基层直接民主提升到了中央政策的高度。

　　民主从最根本的意义上讲就是自治，也就是人民的自我治理。当然，除非是在古雅典这样的城邦国家，人人都参与政治是不可能的。因此，中国宪法确立了体现代表制和间接民主原则的人民代表大会制度，下级人大选举上级人大代表并选举和任免本级政府的主要官员，县、乡两级人大代表则由人民直选产生。而这个层层递进的金字塔结构，则以宪法第一百一十一条所规定的基层群众自治为基础。

　　在城市社区和农村的村级单位，直接民主、即人民的自我治理变得可能，也具有了现实可操作性。在现行的“八二宪法”通过之后，为了推行基层群众自治这项重要的宪政制度，《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》相继出台。正如《村民委员会组织法》第二条所表明的那样，村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。村民自治是一种直接民主，其“最高决策机关”是全体成年村民参加的村民会议，而村民委员会只是其“常设机关”，负责处理自治范围内的日常事务。

　　当然，以上只是对宪法本身的规范含义的表述，目前的政治实践与此相距甚远。村民自治未能充分实现也导致了经济发展成果的分配不公。

　　村民自治的社会—经济维度

　　中国目前正经历高速城市化的过程，城市化不仅是30年来经济高速增长的结果，在很大程度上还是它的原因。1978年，中国人口中只有18%属于城镇人口，到2010年，这个比例达到43%。城市化是一个远比人口迁徙和劳动力转移更为复杂的问题，它还涉及农村集体所有的土地转为城市用途的过程。

　　在目前的增长模式中，地方政府在土地开发、招商引资和劳动力转移等方面发挥着主导作用。由于近年来经济增长中心从工业化(以科技创新带动的制造业发展)向城市化(以基建和商品房建设带动的土地经济)的转移，村民自治面对政策推动的经济发展显得微弱无力。

　　土地政治现已变成增长过程的有机组成部分，并决定着地方政府的行为。国家垄断着城市建设用地的一级市场，集体所有的农地只有通过政府的征收行为才能转化为使用权可以流通的国有建设用地。在征用农地的过程中，地方政府需要与村集体谈判征地方案、征地价格和补偿方案。而本来应该由村民会议代表的村集体，在实际操作中往往被村委会或村集体经济组织代表了。某些地方的村官在这种背景下变得十分重要。

　　权力科层金字塔的底座，在金钱的作用下，加速下沉到村级单位。其结果是，地方政府有充分的动力去干预村委会选举，从而使自己的“征地引资”战略得以顺利实现;而一旦民选村委会主任不听话，则会有钱云会那样的下场。这里不是去质疑那起“没什么好争议的非常普通的交通肇事案”(浙江省省长、十一届全国人大代表吕祖善语)的官方定性，但是，“钱村长”去世前曾多次因带领失地农民上访而获刑却是不争的事实。近年来频繁发生的村委会选举中的暴力事件，包括2010年河北唐山地北头村的选举血案，以及更为普遍的贿选、“买票”现象，都是权力和金钱结盟而孕育出的怪胎。

　　因此，村民自治不仅具有宪政意义，还有经济和民生方面的意义。就村民的经济自治而言，《宪法》《农村土地承包法》《土地管理法》《农业法》《草原法》《渔业法》和《村民委员会组织法》中都提到的“村集体经济组织”也值得注意。比如，《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是，村集体经济组织的含义却未被定义。在很多地方，农村集体经济由于主体未明，造成“人人有份，人人无份”的局面。其状况正如城市土地，按宪法和法律规定归全民所有，而土地使用权进入市场后所产生的巨额增值，则为开放商和地方政府所瓜分。

　　《村民委员会组织法》规定村民的土地承包经营方案必须提请村民会议讨论决定。当然，农村集体经济组织和村民委员会都不能替村民做主，擅自决定土地使用权的分配和转让方案。村民自治体现的是直接民主的原则，村民会议才有最终的决定权。

　　有人认为，要求地方政府与全体成年村民谈判来决定土地征收事宜会降低效率，削弱社会主义国家“集中力量办大事”的优势。然而，土地是农民生计所系，岂容“快刀斩乱麻”式的强取豪夺?更何况，村民自治涉及的更多是分配正义的问题，在大多数村民与政府之间的土地纠纷中，所涉及的问题都是补偿问题，而不是愿不愿意“被城市化”的问题，并不会对地方经济发展构成根本性障碍。说到底，还是政府需要让利于民，而不是与民争利。

　　村民自治中的宪法与党章关系

　　村党支部、村民委员会和村集体经济组织是村庄政治、经济生活中的“三驾马车”。在实践中，村支书被视为村里的“一把手”，在重大问题上有决定权。尽管中国目前大多数村都实现了村民委员会的选举，多数村支书却是由乡、镇党委任命的。选举产生的“二把手”在上面指派的“一把手”手下做事，两者的处境都很尴尬。

　　近年来，曾出现过多起因村党支部与村委会之间的矛盾而导致的热点事件，例如，2000年山东省栖霞市57名村委会主任因不满乡党委和村党支部对村民自治事务的干预而联名辞职的事件、2001年陕西省西安市莲湖区马军寨村村支书谢国维雇凶杀害村主任彭自然的恶性案件等等，这些都凸显出理顺两者关系的重要性和紧迫性。

　　其实，两者之间的关系从规范层面上看反映的是宪法与党章的关系。村党支部和村支书的存在所依据是党章第二十九条和第三十条关于党的基层组织的规定。随着法治原则为执政党所采纳，中共十七大上修改后的党章在总纲中已经明确规定“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。……党必须在宪法和法律的范围内活动”。

　　从这个角度来看，党本身已经通过其章程为包括村民自治在内的宪法原则在中国的充分实现扫清了规范层面的障碍。村党支部不应当过多干预村民自治范围内的事务，因为宪法和法律中都没有赋予其这方面的角色。更何况，村民自治既然意味着全体村民的自我管理和集体决策，那么，“一把手”和“二把手”之争已经没有意义，他们都不是自治事务上的最终决策者。

　　“自由的微风”应吹向更广更深范围

　　今年是辛亥百年、中共建党90年的重要年份，也是检讨过去、规划未来的绝佳契机。1998年，当时的美国总统克林顿在访问西安时，将村民自治比喻为“自由的微风”。对这个比喻可以有不同的理解。“锦绣四合如坦墙，微风不动金猊香”，对于居住在华屋豪宅中的权贵人士而言，墙外吹来的只有是微风才最怡人，更大范围的民主会损害他们的利益。

　　但是，世界不是专为达官贵人存在的，执政党要代表中国最广大人民的根本利益，因而有必要为这种根本利益的表达开启制度性通道。这个通道只能是不局限于基层的民主。

　　百余年前，孙中山先生尝言：“余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，执共和主义。”为了落实这个“极则”，他还提出了分三步走的具体设想：“此三期，第一期为军政府督率国民扫除旧污之时代;第二期为军政府授地方自治权于人民，而自总揽国事之时代;第三期为军政府解除权柄，宪法上国家机关分掌国事之时代。”地方自治在这里被确定为“训政”阶段就应当实现的目标。

　　60多年前，毛泽东也反复重申建立以“普选国会制”为基础的民主共和国这一目标，并且将陕甘宁边区作为民主的试验田，以便将来使民主政治之花开遍全国。

　　如今，我们仿佛又回到起点，或者说是起点之前，重新争论民主“是不是个好东西”。好在我们还有村民自治和村委会选举这个有宪法和法律保护的民主“试验田”，何不以此为基础，让“自由的微风”吹向更广更深的范围，将民主共和国这个百年大业推进下去?