全球治理的中国视角与实践

 

　　全球治理是治理在国际层面的拓展与运用，虽然两者仍有不少区别，但在基本精神和核心内涵上显然是相同或相通的。本文在借鉴他人研究成果的基础上对全球治理作出这样的界定：所谓全球治理，是以人类整体论和共同利益论为价值导向的，多元行为体平等对话、协商合作，共同应对全球变革和全球问题挑战的一种新的管理人类公共事务的规则、机制、方法和活动。

 

　　在认识和把握全球治理的要义时，应注意以下特点：传统上对公共事务的管理由政府主持和承担,通过强制性权力分配社会资源、维护社会秩序。全球治理打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威。如果说从政府转向非政府是全球治理中直观的变化，那么从国家转向社会则是这一直观现象背后更本质的内容。1990年代兴起的全球治理，对国家在人类社会生活中的绝对主宰地位提出真正的挑战。国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、全球公共领域以及跨国公司，都是区别于国家的社会活动领域和社会力量。当公共事务的管理从政府转向非政府时，实际上意味着公共权力从国家向社会的部分转移。

 

　　领土政治意味着政治统治的合法性和政治权威的有效性仅适用于其领土范围之内，国际政治仍以领土政治为依托，传统意义上的国际法和政府间国际组织对人类公共事务的管理依然有限。全球治理突破了领土政治，开始凸显非领土政治。全球治理从权力的性质及其运行上看，不同于传统的政府管理。传统政府管理权力体制和管理制度建立在强制性、等级性的政治理念基础之上，强调自上而下的单向度权力运行规则。全球治理体现了一种全新的权力关系和管理规则：权力主体的平等性、管理的协商性、管理的自愿性以及管理的网络化。

 

　　全球治理是一种特殊的政治权威，这种权威的确立和合法性不能用适用于民族国家的民主理论加以解释，是多种主体协调、对话、合作的结果，但并未取消国家和政府的权威。由于各自发展阶段、国际地位和历史文化传统不同，全球治理对于中国和西方发达国家而言，关注的重点、研究视角和具体的实践，都会产生差异。从目前西方全球治理研究关注的焦点来看，主要集中于非领土政治和全球公民社会的定位，这两个理论症结决定了西方全球治理研究的特殊视角。

 

　　与之不同，中国对全球治理的理解与感受受到以下几个因素的制约。首先，中国重返国际社会的时间不长，同时国力有限，更希望也更习惯于在现有的国际组织和多边主义的体制与框架中处理人类公共事务。其次，中国是一个发展中国家，对主权有一种特殊的政治情感，又深切感受到现存国际秩序的不公正，对挑战国家和主权地位的非领土政治、全球主义抱有戒心。再次，中国的公民社会尚处于生成与初创时期，很难顾及和参与全球公民社会的活动，其视野和活动更多地局限于国内。

 

　　上述因素使中国在参与和融入全球化的过程中，一方面感受到全球治理的必然性、合理性，从而加大了参与国际事务并且与国际规则接轨的自觉性与力度；另一方面，对西方发达国家强调和关注的非领土政治、全球公民社会有较多保留，由此决定了中国关注和研究全球治理的特殊视角：

 

　　首先，把全球治理内化为本土上的跨国合作，从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面，在本土上通过实施诸多跨国合作项目来感悟全球治理，在这一过程中加深对全球治理的认同。这里，涉及两个必须澄清的问题：一个是全球层面与国家层面的关系。在一个日益相互依存的世界，人们不仅关心在全球层面就某些问题、领域达成全球性制度、规范，以加强对人类公共事务的有效管理，维护共同利益，而且会以跨国合作的方式，对虽存在于一国之内，但却会有全球性影响的问题与事务进行治理。全球治理不能仅局限于全球层面的治理，也应关注国内层面的治理。另一个是跨国合作与国际合作的关系。跨国合作是突破国家中心、国家主体的合作，国家、国际政府间组织和全球公民社会三大主体共同参与；仅有国家间或国家与政府间国际组织的合作，只是传统的国际合作。

 

　　其次，把全球治理锁定于全球问题的治理。全球问题在每个国家的表现程度、形式不尽相同，应对的方略和解决途径也会有差异，但因为它的全球性和公共性，为全球治理提供了平台。当一个国家借助国际社会和全球公民社会的力量治理本国存在的全球问题时，无疑是参与、推动全球治理的一种好方式。再加上全球问题具有超意识形态性，便于进行跨国合作，也易于避免某些政治上的麻烦与冲突，因此对于国内层面的全球治理，将其治理对象锁定于全球问题不仅是适宜的，而且是现实可行的。

 

　　最后，有全球的视野和目标，具备与全球公民社会对话、合作的能力，并能在某些问题和领域上影响全球公民社会的治理活动的非政府组织在中国还非常少，所以中国现实的选择是在国内层面的全球治理中，有意识地培育公民社会，加强基层民主建设，提升公民的公共精神和参与能力。

 

　　中国在本土上实践着中国特色的全球治理，提供了有益的经验与启示：

 

　　其一，多主体、多部门合作制度是实施全球治理的基本形式与有效机制。全球治理语境下的多主体、多部门合作制度，包括国内外多种行为体共同参与、非政府组织参与以及参与成员平等和处理公共事务的协商。这种制度权威的确立与合法性，不能用传统的民主理论加以解释，也不能以传统的等级式政府管理体制加以审视，它是多元主体之间平等对话、协商的结果。

 

　　其二，政府在全球治理中仍起主导作用，但政府部门及其官员的权力与管理观念日益更新。中国本土上开展的全球治理，政府的主导作用异常突出、鲜明的原因在于：首先，相对市场经济的建设和社会生活的变迁，中国政治与政府改革的进程还相对滞后、有限。政府习惯于自己统摄社会资源与权力，实行单向度、等级式的社会管理。而若放权给公民社会，一则政府不情愿，二则又担心非政府组织和其他公民共同体的能力有限，会导致社会失控与混乱。其次，中国的公民社会，特别是其中坚非政府组织还处于生成、发育的初期，时间短、数量有限、能力欠缺、成熟度也较低。中国NGO的现状决定其在管理社会生活中的权威性、有效性、可信度都尚难以同政府相提并论。再次，政府与公民社会的良性互动有助于政府发挥主导作用。较为理性的观点主张公民社会与国家、政府合作互补、共生共强。中国公民社会的兴起恰逢其时，为政府与公民社会关系的理性定位与良性互动营造了良好的环境。一方面，政府正在转变观念，逐渐承认公民社会管理社会公共事务的独立地位与作用；另一方面，公民社会又清醒地认识到政府在管理社会生活中不可或缺的主导作用，并明确自身的定位：不仅仅是政府的助手，也绝不是政府的对手，而要在增强独立自主性的基础上，成为政府的合作伙伴。这样的定位增强了政府主导跨国合作的合法性，客观上有利于国内外对政府主导作用的认同 。

 

　　除此之外，政府及其官员的权力与管理理念正在发生变化，治理和全球治理的观点、思想正潜移默化地影响着政府的行为。在开展跨国合作，治理全球问题的实践中，政府逐渐认识到：政府管理社会公共事务的能力是有限的、非政府组织与各种公民共同体在社会公共事务管理中完全能够发挥独特作用以及要学会同非政府行为体对话、协商，并逐步在治理规则的约束中认同伙伴式合作关系。

 

　　其三，全球意识与全球价值在全球治理中有所体现、有所认同，并得到传播，但与全球变革的要求还相距甚远。中国本土上以跨国合作形式进行的全球治理在一定程度上体现着全球意识和全球价值关怀，并在治理的进程中培育和强化着全球意识和全球价值。一方面，跨国合作的参与者不同程度地认识到，治理中国存在的全球问题不仅是中国的事情，也是人类的共同事务，它关涉人类的共同利益。特别是中国国内各参与主体，开始改变单纯的受援方角色定位，认识到中国存在的全球问题的世界意义，从而能够更自觉地与国际合作方建立平等的伙伴关系，推动全球治理。另一方面，跨国合作的参与者在实践中加深了对全球机制、全球规范、全球模式、全球合作意义的认识。但需特别注意的是，相对前所未有的全球变革，中国官员与公民的全球意识、全球价值关怀还显得十分欠缺，远远不能适应时代发展的需要。

 

　　其四，公共精神的培育和公民共同体的建设是全球治理造就的宝贵财富，也是其历史意义与影响所在。治理与全球治理在其浅层意义上追求的是能给公民和社会带来更大利益的善治，而在其深层意义里，则是通过治理的过程造就有参与能力和公共精神的公民和公民社会，从而最终还政于民，实现权力向社会的回归。全球化导致的全球相互依存，全球问题导致的人类生存挑战，为张扬公共精神提供了历史舞台。中国本土上的全球治理是在这个舞台上开展的，所以它在客观上有助于公共精神的培育。公共精神与公民共同体密不可分。公民共同体既是公共精神的载体，同时又为展示和弘扬公共精神提供了平台和保障。公共精神的发达和公民共同体的成熟是一个民族和国家的希望，更是人类的福音。尽管当代中国的公共精神和公民共同体还远不尽如人意，但毕竟已开始了历史性变化。从中国本土上的全球治理，我们可以看到一个富有公共精神和参与能力的公民社会正在生成，并终将崛起。

 

　　（蔡拓，1947年生，哲学博士，中国政法大学全球化与全球问题研究中心教授。原文发表于《中国社会科学》2004年第1期。中国社会科学网 冯瑶/摘）