人民法院司法警察管理体制改革构想

人民法院司法警察管理体制改革构想

    改革开放，经济转型和加入W T O，要求司法改革加快步伐，实现司法公正。党的十六大明确了依法治国的基本方略，明确提出了司法体制改革的任务，为我们建立科学的法院体制提供了依据。人民法院司法警察是人民警察中的一个独立警种，是人民法院直接领导和管理的一支准军事化武装力量的司法队伍。她是伴随着人民法院的诞生和审判队伍的发展而产生的，现在已走过了近50年的历程。司法警察队伍从无到有，从小到大，从弱到强，从游兵散勇到发展成为一支具有科学化管理体系的具有“革命化、正规化、现代化、专业化”的准军事化司法武装力量。漫漫征程五十年，磨砺出利剑。如今，司法警察肩负着保障人民法院审判和其他各项工作顺利进行的重要使命，与人民法院的各项工作息息相关，特别是近年来，司法警察在服务审判、参与执行、克服“执行难”中发挥了重大的作用，为人民法院的改革特别是机构改革提供了实践依据。据统计，全国已有司法警察3万余人，基本上接近法院编制的1 2 % ，6 6 %具有大专以上的学历。全国各高级人民法院都建立了司法警察总队，各中级人民法院和基层人民法院也都建立了司法警察支队和大队，并普遍加强教育培训、规范职能和警务管理。司法警察已全面承担了法庭安全警卫、传带证人出庭，送达法律文书，执行传唤、拘传、拘留、搜查，执行逮捕或配合公安机关逮捕人犯、提解、押送、看管刑事被告人，协助或者直接执行案件，参与司法查封、扣押、冻结、没收财产以及执行死刑等各种诉讼任务。据权威统计，仅19 9 9 年—2 0 0 1 年3 年期间，全国各级法院的司法警察参加值庭3 5 0多万人次，押解刑事被告人2 7 0 多万人次，处置重大事件1 5余万件，参与强制执行的标的累计2 3 3亿元。有力地维护了法律尊严，保障了审判工作和执行工作的顺利进行（参见2 0 0 2 年4月1 7 日全国法院司法警察工作会议祝铭山的讲话）。

   随着人民法院工作的不断深入，原有的司法体制越来越不适应社会的发展需要，改革的呼声越来越强。近年来，法学界和各级法院也都在对法院体制，审判、执行工作体制进行了有益的探索和改革。司法警察队伍的发展、状大，其职能作用的发挥也超越了当初人们的思维境界，高层领导和社会各界也认识到了这一现象，认识到法警与实际身份不相符合，其担负的职责与实际履行的职责不相符合，法警的年轻化与实际身份的长期性不相符合，法警的机动性、武装性、专业性和双重领导职能与其职责规定的服务职能、保障职能不相称。因此，改革法警管理体制和法警职能的呼声更是一浪高过一浪。2000年，河南省高级人民法院法警总队总队长张景文提出的“执行实施工作警务化”的理论，更是一石激起千层浪，在全国引起了强烈的反响，社会各界已认识到了执行权中的行政权属性，认识到执行权中包涵着多种公权力且由同一主体实施将产生执行腐败进而引发执行难这一残酷事实。因此，改革法警体制，重新建构执行机构，对化解“执行难”将起到前所未有的功效，对维护法律尊严和人民法院的权威将起到积极的作用。

 
   一、司法警察成长历程及管理体制剖析

   （一） 发展历史

    司法警察发展到今天，有过艰难曲折的发展历程。自1 9 5 1年《人民法院暂行组织条例》首次确立司法警察在法院工作中的地位之日起，人民法院应不应设立司法警察、司法警察在审判工作中有没有必要的争论一直没有停止过。一部分专家、学者认为，人民法院是审判机关，其职责是居中裁判、公正执法，若设立司法武装力量，有“强制公正”之嫌，司法警察的职责应由专门的警察机关行使，受这种观点的影响，在19 5 4年颁布实施的《人民法院组织法》取消了在法院设置司法警察的规定，此后也因此给人民法院审判工作的顺利开展带来了许多困难，后来经过全国法院的共同努力和司法界有识之士的强烈呼吁，加之司法实践的需要，19 7 9年修改通过的《人民法院组织法》才正式恢复司法警察在人民法院中的设置，在以后相继颁布实施的《人民警察警衔条例》、《人民警察法》，司法警察的地位和作用得到了进一步地确立。人民法院司法警察与其他警种人民警察一样实行警衔制度，标志着人民法院司法警察工作步入了现代化、法制化的轨道。19 9 7 年4 月2 6 日，最高人民法院审判委员会第8 9 8次会议讨论通过了《人民法院司法警察暂行条例》（以下简称《暂行条例》），随后最高人民法院政治部作出《人民法院司法警察暂行条例若干问题解答》，更加明确了司法警察组织、建设的重要性，也标志着司法警察工作迈入了正规化、专业化、科学化建设的轨道，司法警察的职能得到明确和完善，在司法审判工作中发挥着不可替代的作用。人民法院司法警察这一曲折的发展历程，充分说明了我们拥有这支队伍来之不易。半个世纪的风云变幻，蕴含着司法警察队伍的风霜雪月。今天，这支队伍傲然屹立在司法战线的前沿阵地，无论是审判工作的开展、执行工作的进行，还是司法权威的树立，都须臾离不开司法警察。随着法院改革步伐的逐步加快，特别是我国加入世贸组织后，司法警察在服务法院改革、保障审判、强制执行，树立法院权威、体现司法公正中的作用越来越突出和重要，特别是重大疑难案件的开庭，重大突发性事件的处置，生效法律文书的强制执行和诉讼中采取强制措施和强制执行措施，惩治严重刑事犯罪，维护社会稳定等，都离不开司法警察的积极参与，这支队伍正发挥着其他机构和人员不可替代和不可估量的重要作用。

   （二）司法警察职能运用及机构设置的现状分析

   1 9 9 7 年4 月2 6日通过的《暂行条例》确立了司法警察实行统一领导、统一指挥、统一管理和统一协调的“双重领导、编队管理”体制。几年来，全国各级法院的司法警察在各级法院党组和上级法警机构的双重领导下，紧紧围绕审判工作这个中心开展法警工作，紧紧围绕“内强素质，外树形象”这个目标加强法警队伍建设，紧紧围绕实现“公正与高效”这个主题去实现职能，紧紧围绕“司法为民”这一宗旨去运作职责。司法警察的职能在进一步地发挥，司法警察的队伍在进一步地壮大。20 0 1年，最高法院根据《人民法院五年改革纲要》的规定，制定并实施了《人民法院司法警察试行聘任制暂行办法》，明确了聘用制司法警察的录入条件，初步解决了法警进出口渠道不畅的问题，为司法警察队伍增添了新鲜血液，在录用条件上提高了门槛，使法警队伍的整体素质得以提高。司法警察队伍进一步加强壮大，为司法警察职能的充分发挥提供了人力保障。法警机构的设置基本上达到最高法院的要求，形成了自上而下的“双重领导，编队管理”、“统一指挥，统一调度”的半军事化管理体制。

   《暂行条例》规定司法警察有八项职责，如今，对警卫法庭、维护审判秩序；值庭、送达、执行传唤、拘传、拘留；提解、押送、看管被告人或者罪犯；执行死刑等项工作已积累了非常丰富的经验,建立了比较科学的程序和体系，形成了一门完整的理论学科（司法警察学）。近年来，不少法院特别是基层中级法院的法警部门在探讨法警参与强制执行工作的问题上，取得了非常显著的成效，对改革执行体制、克服“执行难”奠定了良好的基础。其职能的运用和改革成果也得到了前所未所的实践，如今法学界、社会上有识之士已认识到了司法警察行使强制执行实施权的功效是其他人员不可比拟的，在河南、山东、广东等地，司法警察直接执行财产案件的局面已全面铺开，有的法院法警执行案件已超过本院执行案件的60 % 以上。其职能的运用和效果也得到了实践的检验。

    司法警察的管理体制，是1 9 9 5年经中央编委的批准，各级法院正式列编，《暂行条例》明确规定了司法警察实行“双重领导，编队管理”的管理体制，这在法院系统乃至其他司法机关都是独一无二的，这种设置也是符合《人民警察法》的规定的。最高法院设立司法警察局（内部称谓警务部），领导管理全国司法警察的工作，高级法院设立司法警察总队，中级法院设立司法警察支队，基层法院设立司法警察大队。这种设置是按照公安人民警察的模式设置，称谓尽管不符合行政管理体制，但在职能运作上也体现了司法行政权的属性。由于历史的原因，法院体制的不合理且导致司法警察的人事管理和经费（人、财、物）归属于同级法院和地方，和法院一样形成了机构设置、人员管理地方化的体系。这样，司法警察依法执行职务，要求上下一致、统一部署、统一行动，强调整体作战、相互配合，有时会与地方（或本院）的要求发生冲突，形成了历史遗留的弊端和矛盾，制约着司法警察的发展。类

   （三）、司权警察权分析

   《暂行条例》尽管规定了司法警察的八项职能，但因受历史原因的限制，制定人员在当时没有预料到司法警察的发展会如此迅猛，在其职能的运作上，使一些思想陈旧的人措手不及。确切地说，《暂行条例》早就应该修改。不适宜的规范会制约人们的行为，还会引发倒退，这是一个不争的事实。按照《人民警察法》的规定，人民法院司法警察是人民警察的一个独立的警种，她的职能是由人民警察的职能派生和演化出来的，司法警察的行为代表着人民警察的行为，司法警察的素质也反映了人民警察的素质，而不能将司法警察与人民警察割裂出来。按照人民法院的工作性质，从司法警察设立的初衷来看，司法警察的职权有如下种类：

    1 、机关安全监督检查权、保卫权；2 、传唤权；3 、盘问、检查权；4、取证（即收集证据材料，包括询问证人）权；5 、训诫权；6 、责令具结悔过权；7、警告权；8 、拘留权；9 、没收权；1 0 、强行处置权；1 1 、约束权；1 2 拘传权；13 、实施逮捕权（配合公安机关）；1 4 、羁押权；1 5 、释放权；1 6 、执行死刑权；17 、值庭、押解、提押权；1 8、正当防卫权，包括擒拿格斗权，使用警棍警绳、手铐、脚镣权，使用警笛权，使用其他警械权、鸣枪警告权、开枪射击权、紧急情况处置权；19、强制执行权，包括查封、扣押、冻结被执行人的财产等强制执行措施和实施强制措施以及在执行过程中实施的询问、调查、取证、调解、和解等执行权力；20、罚款权等等。上述权力的行使，绝大部分是独立实施的，仅一小部分是在法官的指令下行使，这种权力是国家公权力，司法警察履行职责的行为是国家公权力的实施行为。

   按照《人民警察法》的规定，人民警察还有在一定范围内享有裁决权。《暂行规定》没有规定司法警察有裁决权，这一疏漏制约着司法警察的发展，因此，应该确定司法警察在履行法警职责的范围内享有一定的裁决权，以确保法律的统一性和严肃性。

   从司法警察的权力属性中可以看出，司法警察行使的是司法警察权，是国家公权力，是法律明确规定的。同时法律也赋于了法警独立执法的主体资格。这一点，是勿庸置疑的，那种认为法警是法官的附属人员、辅助人员或下级的观点是绝对错误的。根据最高人民法院《关于地方各级人民法院机构改革的实施意见》的规定，法官和司法警察之间不存在领导与被领导的隶属关系，在法官审判案件过程中，法官根据法律规定的秩序指挥司法警察部门派出的，为保障审判活动顺利进行的司法警察去完成职责范围的任务，这是司法警察以武装形式维护法律尊严和统一的具体实践，是司法警察履行职责受法律保护的重要措施，也是司法警察执行职务接受监督的重要环节。由此看出《暂行条例》规定的“人民法院司法警察在法官的指令下履行职责”中的指令不同于行政命令，其相互之间不存在隶属关系和“指挥与服从的关系”。这种规定在当时的情况下有一定的积极意义，也是法警完成职责，保障、服务审判的一种方式。但时代的发展，也凸显其片面性和不严密性。其合理性也值得商榷，毕竟司法警察具有独立执法的主体资格。

   正是因为《暂行条例》规定的不完善和科学，其中的不合理和含乎用词，使法警在履行职责上受到极大的限制，以至于社会上不能公正待警，使这支有生力量被浪费掉和不被重视，甚至受歧视。《暂行条例》第七条第4项、第6项分别规定：司法警察的职责是，“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”，这一系列具体的行为，都是执行实施行为，也即司法警察有权行使执行实施权。然而，有的人非要在“参与”二字上作文章，刻意理解为法警是协助主体而非执行主体。殊不知，“参与”有“主动参与”、“积极参与”、“被动参与”、“消极参与”之分，不管咋样“参与”，只要“参与”了，即应成为“活动中的一分子”，成为“活动中的主体”。近年来的流行语：“贵在参与”可以是一言以蔽之，可以说对持那种“参与”即“协助”之说的观点之人是当头一棒。

   综上，只有正确理解了司法警察权，才能正确运用司法警察权，才能正确确定法警机构的改革方案，才能实现改革之目的。

   二、法院体制改革的迫切性

   司法权威来源于裁判公正和公正的裁判得以执行。我国司法实践中却出现了严重损害司法权威的司法不公和执行难的病症，其直接原因是司法腐败和地方保护主义、部门保护主义。根子却出于现行司法体制的防腐蚀和抗干扰能力太弱。现行司法体制的滞后主要表现在以下十个方面：

    1、司法独立性差，司法机关不能独立行使职权；受制于上级和地方党委、政府和有关行政部门；2、司法人员的非专业化，使司法队伍的整体素质较差，进而影响执法效果；3、司法活动行政化，司法行政权与审判权合一，使两仅失去监督而引起司法腐败，导致司法权威降低；4、审判活动的非程序化，执法人员重实体、轻程序进而导致了不能让人信服的实体处理结果而使公信力降低；5、司法权过于集中，权力集中在一个机构，一个部门或某个别人身上而导致了官僚主义、特权思想和司法腐败；6、司法的利益化、地方化，使地方保护主义、部门保护主义愈演愈烈；7、审判的调解化，不管什么案件，都要先行调解或协调，效率低下，公正得以怀疑；8、证据规则的空调化，一方面是我国公民法律素质普遍不高，提供证据运用证据能力差，另一方面是执法人员运用证据的素质差，重结果，轻证据的现象普遍存在；9、司法不公的现象普遍存在，群众对司法机关的不满和怨恨越来越多；1 0、司法权威严重不足，集中表现为司法不公和执行难，其原因是司法腐败和地方、部门保护主义，体制的滞后性导致了司法领域很多弊端难以解决。

   由于历史的原因，我国是一个权力集中，习惯于行政化管理社会的国家，在法制社会发展的初期，司法体系也必然以行政化的模式来建构、司法运作也会以行政化的方式进行。法院本身的行政格式化、法院内部的行政格式化，法院以及内部的每一个庭都有相应的级别，每一个法官也必须被套上“紧箍咒”，法院的行政化管理体制制约了司法运作方向。而法院的地方化（机构设置地方化，隶属关系地方化、法官的地方化、经费的来源地方化），影响了司法公正，破坏了国家司法统一，并导致地方保护主义、部门保护主义“泛滥”和司法不公、司法腐败。法官对国家而言，法官只知有地方，不知有中央；法官就地方而言，法官判案，要受地方党委、政府的约束，他们要公正执法乃是进退两难，说不定法官要公正执法还会丢掉饭碗，他们要公正执法是何等艰难？

   正是司法体制的滞后性，导致了司法领域很多弊端难以解决，因此广大有识之士提出了清除腐败、司法独立、强化监督的改革请求。十六大报告将改革法院体制和法院的人财物管理体制作为一项专门的内容，为我们指明了航向，肖扬院长也多次提出了法院改革的层面及实施方案，为我们确定的改革的目标是——公正与高效。

   基于上述原因，全国不少法院自己觉地开展了轰轰烈烈的改革。司法改革在开始的初期，完全是缺少明确具体目标指导下进行的，基本上按照“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度改革——诉讼制度改革——司法制度改革”这一轨迹发展的，尽管是“摸着石头过河”，但已创造了不少奇迹，为进一步深化改革打下了坚实的基础。党中央和最高法院已给我们指出了改革的方向和目标，我们当之无愧的要在改革大潮中尽显风流。因此司法体制要改革，要树立法律权威，实现“公正与效率”这一永恒的目标，法警体制、执行体制的改革要先行。

    三、执行权属性剖析

   执行权是一种什么性质的权力？理论界和广大司法干警一直存在着激烈的争论。比较有代表性的观点有三种。第一种观点认为，执行权属于行政权。执行权具有确定性、主动性、命令性，执行工作是行政活动，执行权属于国家行政权。第二种观点认为，执行权属于司法权。执行权属于司法权的组成部分，是裁判权的合理延伸，执行权应归属法院而只能由法官行使。第三种观点认为，执行权是执行命令权、执行实施权和执行裁判权三权合一的综合体。作出启动执行程序的决定，以及对被执行人，协助执行人或有关人员发出通知，作出决定是命令权。对裁决予以落实或完成是实施权。对执行过程中发生的有关事项、争议进行裁决或实施监督是司法权。

   行政权具有主动性、单向性、命令性、确定性和非终局性的特点，司法权则具有被动性、中立性、终局性的特点。

    笔者主张对执行权以第三种观点予以分权行使。

   我国的强制执行包括刑罚执行和民事行政裁决强制执行。目前，刑罚执行权由人民法院、公安机关和司法行政机关分别行使。刑罚执行主体的多元化、分散化的状况明显造成有限司法资源的浪费，不利于国家法制的统一，不利于在国家司法权力系统内部之间形成相互监督制约的机制。民事、行政裁判的执行难，是当前影响司法权威的“老大难”问题。现行法律规定，民事行政裁判的执行权由法院行使。强制执行权具有明显的确定性、主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权。判决裁定的执行权并不是中立性、被动性和司法审判权的合理延伸，而应归属于行政权的范畴。持这种观点的人认为应将法院执行工作交行政机关行使。

   这种观点有其合理性，也符合国际司法改革的主导方向。然而，我们有我们的国情和法律文化、历史习惯，改革一步到位不现实，也不可能。那样作，不权要修改大量的法律，还要调整大量的人力资源和司法资源，一步到位不仅会引起社会波动，还会带来不利的后果，甚至前功尽弃。因此改革执行体制，应根据国情，逐步实施。

   从分析执行权的属性中不难看出，现在运行的执行权中大部分具有行政权的特点，只有一小部分具有司法权的特点，例如执行中的裁判、监督事宜。由此可以看出执行权中的裁判权具有司法权的属性，实施行为则具有行政权的属性。

   行政权和司法权都属于国家的公权力。按照国家权力分配的基本规则，同一个人手中不能拥有两种以上的公权力，否则就会形成孳生腐败的温床，“失去监督的权力将会产生腐败”。与这一要求相适应，在执行权的运行机制中，执行实施权与执行裁判权应当交由不同主体分别行使。执行命令权，也是按照执行权的运作环节所进行的分类的。从字面上看好象是一种行政权力，但蕴涵在执行权中，它是区别于行政权和司法权的，该权力对执行实施权和执行裁判权的监督和制约具有极为重要的意义。

   根据以上分析，可以得出以下结论：完善执行工作的运行机制，将执行权分解为三种相互独立的权力，即执行命令权、执行实施权、执行裁判权。三种权力应由不同的权力主体来行使，以保证分权制衡相互监督的原则落到实处，使执行权处在监督制约的机制之下，确保其公正、高效、廉洁地行使。

    四、现行执行工作机构存在的弊端剖析

  “执行难”已成为我国的一种特有的司法现象，它是我国计划经济向市场经济过渡时期的产物。法院设立执行庭的初衷旨在解决当时还不被人们普遍认识的“执行难”。随着改革开放的深入，经济体制的转型，“执行难”已成为法院乃至国家的一大恶疾。法院和法官们已经苦不堪言，对大量积压的执行案件，法院尽管使出了法律的最权威也是最后的手段——强制执行。但仍然是一筹莫展。近年来有些法院竟出奇招，通过没有任何强制力的“曝光”将拒不履行生效判决的人员名单在报纸上或“张榜”予以公布。法院落到这种地步实在令人心酸。有的法官为了让当事人投入高昂代价换来的判决书不致于成为“白条”，竟要冒着生命危险采取斗智斗勇的方式去执行，每年都有为数不少的法官为此献出了生命、或者身体和财产受到伤害，或者亲属受到伤害，甚至还有的要蒙受不白之冤，受到打击报复。手握法律利剑的法官，自身的安全都缺乏有效保障，着实让人心寒和不解，执行难已成为法官们的一块心病，同样，它也成了我国司法的一块心病。因“执行难”而使司法权威大大折扣。国“执行难”而使国民对司法机关乃至政府失去信心。

   法律失去权威将是什么？“那不过是毫无意义的空气震动而已”（列宁语），法将不法，无以成为法律，没有法律约束的社会，国民的诚信也会渐渐失去，那时，将会是国将不国，民将不民，党将不党，社会诚信和司法权威关系到党和国家的存亡，这绝非危言耸听。

    反思“执行难”这种司法现象带来的一系列恶果,我们不得不回过头来反观执行体制设置的合理性.。如前所述,执行权应归属于司法行政权范畴,它涵盖着命令权、实施权、裁决权三种权力。大量的司法实践证明，司法权行政权合一由同一主体行使，必然导致腐败和引起混乱。法官行使强制执行权，无论是英美法系的国家还是大陆法系的国家，抑或是我国历史上，都很难让人接受，法官从事强制执行工作，必须导致以上弊端。

   （一）公众心里不能接受，法官是“文官”，应侧重于“坐堂问案”和专司裁判，不应直接强制执行；实施翻墙越室，撬问砸锁、架网守候、跟踪追击、搜查拘捕等强制执行措施应是“武官”所为，“文官”不应有这些行为。

    （二）法官在裁判的全过程是“中立”、“消极”、“被动”的，执行员本身的职责不具有“中立”性；他行使的执行权具有行政权属性，与中立的、被动的司法权很难相容。

    （三）法官任执行员，有悖立法本意，法院只设立了法官系列、书记员系列、司法警察系列、行政管理人员系列，而没有执行员系列。尽管《民事诉讼法》209条规定“执行工作由执行员进行”。但“执行员”的主体地位如何确定，法无明确规定。现实情况是：只要是法院的工作人员从事执行工作，都可以任命为执行员，不管你是法官、书记员，法警，还是一般员工。

   （四）按照最高法院的要求，地方各级法院纷纷“撤庭换局”，“执行局”的称谓从字面上看是行政机关，在级别上也高配了，但职能、人员结构、工作方式、方法没有变化，且不能形成中央11号文件要求的上下级法院间“实行统一管理和协调体制”。把司法裁判权纳入统一指挥，统一领导的范畴，让上级执行局来行使本应由下级执行局独立行使的司法裁判权，在理论上、法律上都存在严重的障碍，这种修修补补的小动作不能算是改革，也没有任何进步意义。

  （五）我国法律对执行员的职权没有明文规定，如《民事诉讼法》规定的采取强制措施，要做出裁定，但“裁定由审判人员、书记员署名”，也就是说执行员无权对制作的裁定签发、署名。法律设立执行员在本意上是要区别于法官的，且执行员行使的是执行实施权，实践中执行员复合行使执行权，容易引起司法混乱。

  （六）法官承担执行工作缺乏监督机制，有失公正。法官复合行使执行权，集裁判权和执行权于一身，权力缺乏必要的监督、救济制度，很容易导致执行不力，乱执行和司法腐败。

  （七）法官承担执行工作缺乏最基本的威慑力。执行工作具有鲜明的强制性、倾斜性、单一性和迫使服从性。法官的性质、职责决定法官必须居中裁判，不应有强制性和倾斜性。法官是公平、公正、正义、理性的象征，不应具有迫使服从性。执行员的身份既不同于法官又有别于警官，公众的心理难以接受执行员采取强制措施的决定。已有少法律专家、学者提出，法官行使法律规定不应由其行使的拘留、拘传、搜查等司法警察权是滥用职权的违法行为，应受法律追究。对此应引起高度的重视，并要及时予以纠正。

    （八）执行员执行案件缺乏必要的法律支持、物资保障和警务保障，尽管《人民法院五年改革纲要》26条规定了执行机构机置的管理体制和人员配置，但这种“统一管理和协调体制”脱离开不了法院地方化的管理模式，其管理职能仍然形同虚设。如前所述，涉及到裁判事宜，则更难操作。立法上无法支持。《人民警察法》、《枪支管理法》只规定警察可以佩带或使用抢支，其他人员（包括法官）没有这个职权，暴力抗法的现象时有发生，当威胁或危及执行人员的生命、财产安全的事发生时，执行人员很难进行自我保护。警械、警具也只有警察才能佩戴，遇有被执行人逃跑或暴力抗法时，执行员往往也是束手无策，此类现象发生后往往使公众信用度降低，甚至不信任。法律的限制使得法官参与强制执行时危险性大，自卫条件差、强制手段弱、社会效果差。

    另外，法官换装后，也使其履行职责时难度增大。

    我国强制执行权的行使主体是错综复杂的，不仅有人民法院、公安机关、监狱司法行政管理机关，而且还有行政主管机关。强制执行主体的这种多元化特征既体现了强制执行制度本身的复杂性，同时也表明我们对强制执行权的性质尚缺乏准确的理解和把握。随着我国司法改革的不断深化，原有的强制执行体制已越来越不适应司法改革的内在职干部要求，应当进行变革。而科学的强制执行体制的建构，必须奠基在对强制执行权法律性质的准确认识之上。因此，我国司法体制改革实践为重新认识强制执行权的性质提供了重要契机。最高人民法院副院长曹建明在全国法院第十八次会议上提出了“关于改革管理体制和执行权运行机制的问题”，他指出：由于内部和外部的种种原因，解决执行难问题还任重道远。我们要进一落千丈步推进执行体制改革，排除地方保护的干扰和影响，加大统一执行力度。进一步研究执行实施权与执行裁判权的分立；对执行权行使如何有效监督；具有民事执行内容和财产刑的刑事裁判及行政裁判的统一执行等问题。通过加强和改进执行工作，确保人民法院生效法律文书的有效执行，最大限度地实现裁决权威，实现当事人的合法权益。曹建明副院长的这段话，已明确了执行体制改革的具体方向和目标。

     当初设立执行局的理论基础，也不是以执行分权的理论为依据，然而在运行时仍然以同一执法主体同时复合行使两种以上的权力，其结果是可想而知的，现在“执行难”越发突出，积案还是越来越多。法院成了执行工作中各种矛盾的焦点。鉴于此，有人提出司法被动原则、中立原则，当事人主义为主职权主义为辅的准职权主义的原则，公力救助原则、私立救济等等，其目的是要解决令全社会都头痛的法院“执行难”，不管作用、效果如何，说明社会各界都在进行积极地探讨和实践。

   基于以上分析，可以得出这样的结论：以司法权吸收行政权为前提，以执行权的司法权属性作为执行局权力运行的理论基础，在实践中是有害的，行使执行裁判权时，必须考虑司法性权力所要求的被动性和中立性；行使执行实施权时，必须考虑行政性权力所要求的主动性和单向性，二者的性质不可混淆。

    五、构建执行机构分权运行的尝试。

    通过分析法官从事执行和成立执行局之利弊得失，可以清楚地认识到，司法行政权的本质属性是行政权。在改革执行机构的时候，不得不考虑这一问题。在充分考虑到我国的国情的法律文化氛围及习惯，吸收和借鉴其他国家和地区司法制度和法律文化有价值的东西，在机构设置中要充分选择符合国情、历史习惯、国际惯例并能与国际接轨且较好地实现改革之目的的执行机构，应是我们首选的改革方案。在设置上做到合理设置并充分利用现有的司法资源和有利于实现执行工作中的权力制衡和解决“执行难”，树立司法权威。基于上述理由，人们提出了依执行权不同的属性构建执行机构，将执行权化解为执行命令权、执行实施权、执行裁判权后再设置运行机构，这样在设置上有了理论支持。在运作上也积累了一定的实践成果。

     河南省夏邑县人民法院率先在全国成立了第一家司法警察局，实行执行分权运作，将执行命令权交给立案庭的法官行使；将行使实施权交给授于执行员资格的司法警察运作，将执行裁判权、监督权交给专司司法权的法官实施，可以说是开了一个历史先河。《暂行条例》明确规定“上级法院领导下级法院司法警察工作”，他们这种作法在设置上符合“统一协调和管理”的设置执行机构的要求，法警机构上下级关系又是命令与服从、指挥与被指挥的关系，其行使的职权具备行政权属性，由其行使执行实施权，与机构管理部门的协调工作少，法律修改量小，改革波动小，改革的效果明显。而且机构运行起来也会威力无穷，快捷高效。这种运行机制即是“执行实施工作警务化”。

     他们的实践已充分说明了这种机构的设置、运作是符合我国国情、历史习惯和国际惯例的，很快也会被人们接受。河南又连续成立了两家司法警察局。应该说是由司法警察局行使执行实施权是执行机构改革的方向。最高人民法院执行办主张“法官行使裁判权，执行员行使执行实施权”，是符合分权制衡的原则，因对执行员的定位没有明确规定，导致了实践中的混乱，一部分人主张将取得执行员资格的司法警察任命为执行员，由他们行使执行实施权，是比较切合实际的。法警部门再充分利用“调警令”集中警力执行重大、疑难案件，对制止地方、部门保护主义克服“执行难”必将起到积极的作用，做到事倍功半。

      执行实施权由司法警察行使，并不意味着所有的司法警察都可以任命为执行员。执行员必须有良好的职业道德和工作品质并通晓法律知识、熟悉执行业务。据此，执行员必须取得资格。因司法警察还有执行死刑、值庭、押送、提解、看管、送达等项职责，在其职权的运作过程中，还有相当一部分司法警察要从事这些法定的工作。因此在司法警察机构的设置上应按法警的职能不同，将机构科学地设置。

    六、改革后的法警机构设置及职能运作

    改革后，法警机构可以按照现行的模式予以设置，最高法院设司法警察总局，领导管理和指挥全国法院司法警察局的工作，地方各级人民法院统一设置司法警察局，其规格应享受同级副院级待遇，并接受同级人民法院和上级法院司法警察局的双重领导。在人、财、物的管理上应随着法院机构改革逐步落实，以克服机构设置的过分地方化管理。近年来，不少法院已将法警装备和平部队经费单列由省、市法院统一管理，这是一种很好的尝试。

    （一）司法警察局内部设置及各自的职能。司法警察局内设司法警察大队（简称执行一大队），执行司法警察二大队（简称执行二大队），讼事司法警察大队（简称讼事法警大队）和办公室，其级别与院内庭室相同。其中执行一大队和执行二大队的职责是：按照立案庭下发的执行命令，分区域执行民事案件、刑事附带民事案件、行政案件、非诉行政执行案件及法律规定应由法院执行的其他法律文书。结合对执行工作的流程管理，在两个执行大队之间实行限案限时执行与交叉换员执行。讼事法警大队的职责是：执行刑事罚金案件、服务各项具体的审判工作，包括提押、看管、值庭、协助立案庭送达和采取强制措施；办公室负责司法警察局的文秘、教育训练、机关和人民法庭的安全保卫工作。执行死刑的任务，由司法警察局组织所属三个大队及办公室共同完成。

   （二）司法警察局的人员配备。按照法警工作方案对符合评授警衔条件的，可申请入警，评授警衔，编队管理。原从事执行工作的执行员，一部分并入法官系列，一部分并入司法警察系列，司法警察按照职能分工，分别从事强制执行实施工作和讼事警务工作。新设立的法警局可按20 %配备执行力量。实行法警聘用制也为法警的年轻化和机动化、专业化提供了人力资源，保障了执行力量。法院应当招聘部分聘用法警，对执行工作中需从事的执行裁判权、重大问题决定权和监督权等由新成立的执行裁判庭法官行使，这样，彻底地实现了执行分权问题，也解决了执行体制存在的弊端，不致于大量的修改法律，调整机构和引起波动，并可以充分地利用了现有的司法资源，还符合国情、历史习惯和国际惯例。执行实施工作警务化，增强了执行人员的武装性和威慑力，上下级法院的领导与被领导、命令与服从的关系增强了执行工作的机动性、灵活性和排除地方、部门的干扰性。既解决了武装力量被闲置的问题，又使法官摆脱纷扰的执行事务。专心从事审判，使法官职业化、精英化落到实处。还解决了执行体制不畅和多年争论不休的“执行权归谁行使”的问题。这样，无论是从体制上，还是在实现公正与效率的目标上，都实现了改革之目的，还使执行工作行政化管理、司法权监督化管理落到实处，使执行工作步入良性循环的轨道。

     要实现“公正与效率”这一改革目标，必须大力推进法院体制改革和制度改革。要建立“司法公正，执行有力，工作高效，队伍廉洁”的法院形象，必须以改革促公正，以改革促效率，以改革求发展。在改革法警机构的同时，还应研究法警工作体制改革的方法、方式、步骤，并要改革执行制度和执行工作的方式、方法，建立与之配套的执行理论，使这一系统工程完全适应新的机构。审判工作是通过实现程序正义、实体正义所最终追求的社会公平正义，执行工作则最终是实现公平正义。改革执行工作所要达到的目的，是要根据执行工作的特殊性和规律性，通过建立科学的执行工作管理体制和执行权的运行机制，以及对现行的执行程序、方法加以合理的改革，促进执行工作的规范化建设，确保执行权的廉洁、公正行使，以最终实现“公正与高效”这一改革目标，并将“司法为民”落到实处。法警机构的改革也是围绕这一目标和要求进行的，改革后的法警机构，在按照改革方案运行时，还要加强法警队伍职业化、科学化、专业化、现代化的建设，使法警们通晓熟悉法律知识，严格程序，科学地实施司法警察权，并将“严肃执法”、“文明执法”、“公正司法”、“高效廉洁”、“人性化执法”、“司法为民”的理念贯穿于执法的全过程，使这支队伍成为党和人民信得过的队伍。