任剑涛：事业单位改革能否成功关键在政府

任剑涛：事业单位改革能否成功关键在政府

作者：任剑涛   来源：新京报   来源日期：2011-4-23

　　
　　任剑涛，博士，中国人民大学国际关系学院教授。美国哈佛大学燕京学社高级访问学者。研究方向包括道德哲学与政治哲学、公共理论、行政伦理、当代中国政治分析的研究等。

　　据《瞭望》新闻周刊最新了解到的权威信息，高层已就推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时间表也已确定。从中央的新部署看，强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。

　　在国家行政学院宋世明教授看来，事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、留下中间(中坚)”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业;对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

　　作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。

　　被“剥离”的，还有原来从事生产经营活动的事业单位。据了解，从事生产经营活动的事业单位转制后，离退休人员的医疗保障将继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决;转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，还可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。

　　被留下的“中坚”，也进行了细分。根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服务的事业单位划分为两类。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

　　1 “全能政府”造成今天的问题

　　新京报：我们经常用“事业单位”这个概念，也常谈“事业单位改革”，问题的起源是什么?

　　任剑涛：所谓政事分开的事业单位改革，应该说是典型的中国特色的问题，很多发达国家，甚至在大多数的发展中国家，都没有遭遇到这样的问题。

　　新京报：为什么?

　　任剑涛：这个问题的关键，我觉得是中国事业单位问题和政事混淆的结构问题，有其内外部因素。

　　一方面，我们的国家结构就是全能政府的结构，虽然今天批评全能政府有其缺陷，但是在新中国成立之初，这是一个历史选择。因为资源稀缺，如果不集中资源办大事，统一国家的工业化就不可能完成，统一国家的权力结构就不可能布局，中央政令又不可能畅通。

　　并且，政府和社会没办法分离。因为在1949年前，一个对政府持批判态度的社会，使得政府和社会处于对立状态而不是合作状态，汲取了国民党统治的教训，新中国成立以后实际上对社会采取了一个大包大揽的设计取向。

　　新京报：“大包大揽的设计取向”体现在哪?

　　任剑涛：当时，工青妇的社会事务，基本上在社会组织结构上，变成了政党和政府的附属组织，而不是社会自治组织;教育组织，因为当时的意识形态和理念要变成培养接班人，所以也不是公共教育;公共卫生方面，由于国民党统治时期公共卫生水平也不是很高，1949年后国家资源高度稀缺，政府把公共卫生也揽起来了;而所谓的文化事业、科技事业，也是在这种举国体制之下，基本上由国家包办。

　　这四大门类，就是目前的事业单位的重要组成部门。

　　新京报：当时的国家就开始了以五年为周期的计划。

　　任剑涛：当时资源配置方式，是高度计划经济形态。计划化最大的问题是，国家权力是唯一决定性的主导力量。多中心治理，变得既不重要也不必要，尤其在资源稀缺的计划经济情况下要避免，所以事业单位基本上附属于行政部门。这就是政事要分离的一个权力脉络。这可以说是我们国家目前这种政事结构一个内部来源。

　　新京报：外部因素呢?

　　任剑涛：1949年之后，一边倒地学习苏联的体制，“举国体制、军事手段、运动型方式”推动国家发展。国家在集中资源的情况下，计划化非常刚性，不允许市场和社会独立，市场一定是国家指令性市场，甚至价格因素在一段时间内要割资本主义尾巴。所谓政事分离，政资分离，政社分离，政企分离，是西方国家的运作模式，是当时要批判的对象。

　　2 惯性行政力量很难中断

　　新京报：“事业单位”本来是一个历史问题，现在遭遇了巨大的现实困境。

　　任剑涛：实际上改革开放以后，大家一直认为政事不分离存在弊端，混淆化管理，成本甚高，绩效甚低，而且条块分割，交错管理。

　　新京报：这些弊端带来的结果是什么?

　　任剑涛：第一，以政代事。最重要的负面结果，是事务执行部门依靠行政权威来推进，而事业单位承担的公共责任和提供的公共品，其实与行政机构是疏离的。比如说现在最直接的29个部委的研究型机构、政策型机构和14个国务院直属的事业机构，仅仅一个数据我们就发现交叉管理所带来的成本高，绩效低下。

　　第二，就事论事。由于对技术性、独立性尊重不够，政经常干预事，导致事业部门社会认同感、权威性以及专业可靠感的程度下降，甚至没有保证，带来事业部门成本甚高，也成为政府部门的沉重负担。

　　第三，对兴起的市场机制来讲，阻碍了多中心治理的现代治理结构的发展。

　　新京报：政事分离改革难在哪里?

　　任剑涛：关于政府机构和事业单位这样一种拨款机制、行政机制，其实是没有进行最基础的改革。事业单位的定位就是准行政机构，或者叫行政性依附机构，因此所有事业单位的运作都延续着一个行政的逻辑。医院也有级别，原来企业也有级别。

　　新京报：有习惯性的因素在里面?

　　任剑涛：对，在事业单位里，惯性行政力量很难中断。政府部门为了自己行政指令下达的畅通，愿意自己直接掌控事业单位。在这种政府部门当中的事业单位，也乐意行政拨款，因为政府部门的控制只在掌控资源的时候比较严格，而平时是放纵的。大家都愿意维持这种状态，而且叫做“仿公务员待遇”，双方各有所需。政事分离的难度，首先是结构上双方的需要。

　　从功能上讲，第二个因素是手段的短缺，缺少事业单位跟政府部门切割独立运作的人才、资金、法律、制度、章程、服务、融资传统、融资手段，这一系列都是短缺的。

　　还有就是，人们一时不知道政事分离之后事业单位靠什么?因为我们国家结构是全能政府，基本上大家有事就想到政府。现在一改革，就会在心理上造成一种抗拒因素。

　　3、行政指令不能替代事业单位运作

　　新京报：“事业单位改革”是老生常谈的话题，为何总是难以彻底解决?

　　任剑涛：三十年来政事分离跟政企分离一样，可以说经历了三波改革，但是基本上是有待成功，不能说失败。

　　新京报：大致走过什么样的路程?

　　任剑涛：基本上可以按年代划分。

　　上个世纪八十年代，实行的是第一波改革，“放权式改革”。

　　当时被称为分权式政企分离的改革，或者分权式行政体制改革。具体到医院体系改革，处境非常尴尬：中央放权了，地方政府又负担不了，把医院放到市场里去，医药产业化，医院产业化，叫做管办不分离，政事不分离，医药不分离，公益和非公益不分离，不少公立医院都在搞创收，而私立医院又缺乏管理规则，所以整个医药市场一片混乱。

　　上个世纪九十年代，实行的是第二波改革，“剥离性改革”。

　　到九十年代后期，跟进性的改革就是教育产业化，当然教育部门不承认这一点，但实际上问题已经非常严重。比如，现在的学费，中学比大学昂贵，小学比中学昂贵，到了幼儿园是最贵的，一流幼儿园的赞助费更是惊人，为什么?就是因为政事没有分离，教育资源配置是行政配置，行政配置使得优质资源倾斜于权力资源中心。这样带来一个不公平结果，使得第二波改革，就是剥离性改革变成紊乱性的改革，同样成为权力自肥的一种方式，造成民众普遍性的反感。

　　九十年代末期，跨世纪初到现在这十年，是第三波改革，政事分离的“合理化改革”开始成为一个主流。包括我们讲文艺团体也通过市场演出，拍电影实行制片人制度，出版社市场化，其实这个改革今天看起来也是剥离性改革，或者叫做中央政府、地方政府抽身性的政事改革。既然负担不了这么多，就抽身，但抽身就使得下放性的改革和剥离性的改革面临一个问题，其公共职能如何落实?

　　因此，大家开始反思，应当由政府部门承担的责任，事业单位如何执行?就使政事的结构性分离变成了当务之急。所谓结构性分离就是，首先要承认在法律上，在国家职能机构设计上，在政府行政指令上和事业单位按照自己事业组织原则运转上，明确其定位，因为再也不能用行政指令替代事业单位运作的规则。

　　新京报：这三波改革中，我们最大的变化是什么?

　　任剑涛：政事分离在跨世纪之后有着三重健康认识的回归。

　　一方面，对政事单位结构和功能开始有了一个非政治化的健康认识。另一方面，公共医疗部门履行公共职责，政府必须购买。比如说有一些公共卫生紧急事件发生的时候，政府必须付款，而不是抽身而逃。抽身之后可以一只脚随时回踩，回踩不是压制，是提供资源，提供规则。这些基本上可以说现在已经意识到了。

　　第二重健康认识的回归，就是承认了政事各有自己的运作逻辑。实际上政事分离与政企分离、政资分离和政社分离不同，就是政府跟社会之间有一个中介性机构，这就是事业单位最重要的一个定位。政资分离就是政府让渡出一个市场空间，政事分离是政府让渡出一个社会空间。但最重要的一个设计，健全的管理是要使市场、社会、政府健康互动，因此中介性桥梁组织的建构非常重要。

　　第三重健康认识的回归，是政府认识到要依据法规提供政策，供给资源、健康布局，宏观管理，这是政府要做的事情。

　　这三种健康认识的回归，其实就是改革共识度的增加。

　　4、政府和事业单位要同步改革

　　新京报：目前事业单位改革，也就是您所说的“政事分离”，该遵循什么样的改革路径?

　　任剑涛：结合此前的经验教训，和国内外的有效经验，我觉得可能有几个原则要着重强调。

　　首先一点，就是公平、公正原则。政府不是置身于政事分离改革的局外，政事分离改革的逻辑对政党部门也同样有效，这才叫公正、公平。

　　对于政事分离，我认为前提条件就是结构上的一致性变动，党政部门也得跟进。党政机构的公务人员也应当纳入社会保障机制，比如说纳入专业考核机制，不能说一个大学教授一天到晚要上多少课，又要写多少文章，还要提供多少社会服务，而行政机构的职能就是给你发布指令。

　　新京报：这样的话必然有一个博弈性的过程。

　　任剑涛：只有结构上的一致性变动，政事分离的政策设计者，才能够赢得要分离出去的事业单位的机构和人员的共同支持，这个政事分离才是真正可靠的，否则又有可能流产。因为事业单位相当多的人跟政府有千丝万缕的联系，不断地施加压力，改革就会破产。

　　新京报：之前出现过这种情况，典型的如一些学术期刊，一放开就乱来，一断奶就死掉，这也是改革的困境之一。

　　任剑涛：所以，要积极准备资源和手段，这一点也是一大困难。如果事业单位分离了，替代性的资源在哪里?

　　比如说对公共教育部门的分离，我们排前二十位的好大学，能不能选择几所进行非国有化的试点?地方政府也不用负担财政，中央政府也不用负担财政，大学发展具有活力，又使得我们公共教育多元化。

　　现实情况是，很多教育事业单位的负责人，比如一些大学校长，不是他自己愿意主观阻挡，他很愿意改，但是因为手段、资源、政策供给不足，一旦改下来就会混乱。

　　新京报：除了公平，还要遵循什么原则?

　　任剑涛：就是避免政事改革以政代事，这种传统方法的弊病可能在政事分离里很难克服。

　　行政指令一刀切，从而造成对政府权威和事业单位的双重伤害，政事分离不是一个单纯的行政过程，要特别强调。

　　如果把政事分离当做单纯的行政指令过程，政事分离必定失败。必须政府部门和事业单位渐进互动，双方理性妥协，共同接受进行的改革。

　　如果按照现在“不愿喂草，只想挤奶”的管理方式，改革可想而知。

　　新京报：“不愿喂草，只想挤奶”的“事性企管”(事业性质，企业管理)僵局，该如何打破?

　　任剑涛：政事分离首先要清理，比如说在法律上对于教育部门的定位，对医疗部门的定位，对出版单位的定位，对于文艺演出部门的定位，对于科研机构的定位究竟是不是准确的。因为这些部门说到底在利益计算上，原来基本上是“胜利的懒汉哲学”。

　　新京报：“胜利的懒汉哲学”?

　　任剑涛：比如说，一个在政府部门政策研究室的人，他可以按照处级、厅级这样往上排，同时他又可以获得副研究员、研究员双方具有的优势，所以他就是“胜利的懒汉哲学”。

　　搞政策研究的时候，你说我有研究项目，要评职称;搞研究项目的时候，你说我不能跟大学比，我们实际上是党政机构，等于两方面提供的事业产品和政治产品都不合格。

　　这样懒汉哲学的胜利，降低了整个事业部门公共品的供给水平，这里你一定要让他们有适应过程。

　　■ 他山之石

　　美国的“事业单位”

　　美国在管理体制上，政事、政企、政资、政社都是分离状态，叫做国家结构上的分离，因此不存在政事分离改革的说法，所以说，政事分离改革是有中国特色的，或者说是舒适体制遭遇到的现实困境而产生的改革话题。

　　美国在立国之初特别强调，国家结构里的三种分离。

　　第一种分离，国家内部结构的分离，就是行政、立法、司法的分离，这是美国宪政结构。

　　第二种分离，纵向结构上，特别强调中央联邦政府和地方州政府的分离。所以，联邦政府一般是不主办全国性所谓事业机构，因此没有国立大学，也没有国立医疗机构，更没有国立演出团体。

　　第三种分离，是国家、社会、市场，三元架构的分离。对社会来说，事业部门、医疗部门、出版部门、艺术部门、教育部门，定位非常清楚。

　　政府主要用法规手段，或者叫行业组织手段进行管理。比如说FDA负责食品、药品的管理机制。这个食品、药品管理机构也是一个官僚机构，但实际上这个特别强调是按照专业技术手段提供管理和控制方法。不是靠行政指令，FDA批不批准新药，纯粹是一个技术过程，相当多的医药专家和食品专家在里面，因为他们说了算，美国总统都不能干预的。

　　美国的公立大学，简单地说，就是市场准入，仿公待遇，享受教育公务员的待遇。

　　美国如果说有一个政事分离的改革，就是美国的公立大学。因为各个州最初州立大学是全包，公务员待遇，铁饭碗。带来的恶果就是，高投入，低收益，基本上跟私立大学一比，大家都认为美国的公立大学水平太差。后来美国州立大学开始进行改革，首先就是加州，然后逐渐向中部和东部推进。

　　公立大学比较好的，加州系统首先进行改革，进行融资，把私立大学的手段引进到了公立大学，于是加州系统公立大学排位都很靠前，伯克利、洛杉矶、圣地亚哥，在公立大学里都排得很靠前，这个改革鼓励了州公立大学，州政府进行政事分离改革，逐渐从全面拨款搞成差额拨款，甚至补贴性拨款。

　　这样，教育事业单位的性质不变，既要承担公共教育职能，要满足公立大学几个最重要的教育均衡性发展公共职责，本州的学校只要高中会考合格都不能拒绝，这是一个公共职能，同时也要提高大学水平和公共品德的供给水平。

　　所以美国的公立大学后来为什么那么具有活力，实际上在具体运作办法上跟私立大学没什么区别。

　　打破铁饭碗后，他们融资是来自于三个对象，第一，向企业部门出售大学的研究产品。第二，向校友募捐。第三，其他政府部门需要购买的相应服务，可以到大学里直接购买。