景跃进：基层实践中党、国家与社会间关系

　　“国家—社会关系”与“党政关系”是流行于学界的政治分析范畴。在许多情况下，它们是被隔离使用的。基于近年来的村民自治实践及其产生的诸多问题，文章考察了“国家—社会关系”和“党政关系”这两对范畴之间的内在关系，并在此基础上探究中国政治的某些特点。通过这一“案例”，本文试图说明中国政治实践对中国政治学研究可能产生的影响。

　　文/景跃进

　　清华大学社会科学学院政治学系教授

　　北京大学中国政治学研究中心学术委员会委员

　　“国家—社会关系”与“党政关系”是我国政治学研究中广为人们运用的两对概念。本文所要思考的是这样一个问题: 这两对概念或范畴所揭示的社会—政治现象之间是否存在某种内在的联系,以及这种联系对于我们思考和运用这两对范畴具有什么意义?

　　乡村研究中的国家与社会关系

　　运用国家与社会关系范式分析乡村政治时，所谓“国家”更多地是指作为国家代理人的乡镇政府。在普通农民眼中，国家是与“官”联系在一起的，而他们在日常生活中大量接触到的“官”便是乡镇干部。而“社会”则指村庄和村民，在概念上与国家相对分。是故，乡镇与村庄的关系被视为国家与社会的关系，“乡政村治”这一术语典型地代表了这一分析思路。在此，国家与社会的区分是根据政府(行政)组织的边界来确定的。这一做法自然有一定的理据，尤其是对于一个曾经历了高度政治化的社会来说，“乡政村治”格局的确立具有非常重要的意义。但另一方面，这一区分只反映了复杂事像的一个方面，如果忽视其他面向，显然有过分简单化之嫌。笔者以为，至少有两点值得注意：

　　其一，乡镇政府在扮演上级政府的代理人角色之外，还具有自身的特定利益。当这种特定利益没有得到很好的满足或有效约束之时，就有可能出现各种搭便车和越轨行为。

　　各种形式的土政策虽然以政府的名义出台，但其实可能是完全违背中央政府的法律和政策。在这种情况下,乡镇与村庄发生的矛盾若要运用国家与社会关系的范畴来分析，一定要非常谨慎。因为此时代表国家利益的中央政府往往与农民站在一起，在减轻农民负担的问题上，我们就经常能遇到类似的事例。可见，政府并不总是以整体方式来行动的，相反它很可能解裂为许多的行动者，因此在运用“国家”的帽子时，应当有所谨慎。

　　其二，虽然在组织性质上，村庄不属于政府系列，但由于村庄的特殊性质，它具有一定的行政管理功能。《中华人民共和国村民委员会组织法》对此亦作了明文的规定。

　　村干部在履行行政管理职能时,同样扮演了国家代理人的角色，即使他们的身份并非国家干部。这样村干部与村民之间的矛盾有时也可以用国家与社会关系的范畴来分析。这意味着从方法论角度看，乡镇与村庄之间的组织边界并非国家与社会关系的天然边界。因此，国家与社会关系分析范式不能仅仅停留在组织结构的层面，我们还必须从利益代表和功能履行这两个角度来把握这一范畴的含义。

　　当我们运用国家与社会关系范式来分析当代中国农村的乡村关系时，还必须解决的一个问题是如何看待作为“国家代理人”的乡镇政府?在党政不分的体制中，讨论国家与社会关系而忽视政党组织的角色与作用是缺乏现实性的。

　　问题是如何从学理层面来解析党、国家、社会三者之间的复杂关系?说得更具体一些，我们是否应该将乡镇党委包括进广义的乡镇政府范围之内(在宏观层面，这一问题的表述是：是否可以将执政党作为国家的有机组成部分)?在这一问题上，我们需要一种辨证的研究视角。一方面，必须认识到中国共产党在中国政治体制中的特殊地位以及相应的党政关系结构。另一方面，尽管中共组织与国家机器之间存在着紧密的联系，但两者不是一回事。

　　一方面，作为执政党，中共占据着国家机构的核心地位，而且政党的高层组织事实上是作为广义国家机器的组成部分而运作(因此党中央国务院经常联合发文)。

　　另一方面，中共党组织又具有自身的相对独立性，在政府系统之外存在着广大的党员以及渗透于整个社会的党的基层组织。中共组织的这一特性，很大程度上决定了国家与社会范式的局限性。

　　这一观点对于中国政治的研究具有重大的方法论意义。它提醒我们，不能孤立地运用国家与社会关系范畴来分析当下的中国政治现实，而必须考虑政党的因素。由此，国家与社会二分法被政党、国家和社会三角关系所丰富。

　　党政关系与国家-社会关系的交织：两委关系的实践

　　不过，笔者在这篇文章中试图要说明的是另一意义上的党、国家和社会关系——即使在考察国家体制内的政党活动时，也有必要将党组织的角色加以特别的处理。我们以村民自治中两委“一肩挑”为例来说明这一点。

　　从逻辑上说，两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系，乡村关系体现的是国家与社会关系，两者属于不同的分析范畴。但是，在现实生活中，这两个范畴以及它们所描述的经验现象之间存在着内在的联系。在党政合一体制(西方称之为PARTY- STATE)下，政党组织被高度科层制化了( bureaucratization)。在政府的每一层次都有居于权力核心地位的党的机构。由此导致的一个结构性后果是，党政关系与国家社会关系以一种特殊的方式连接在一起，亦即国家与社会关系中渗透着党与国家(政府)的关系以及党与社会的关系。在基层政治中,这种联系表现为：党组织的角色既存在于纵向的乡村关系之中——乡镇党委与村庄党支部之间的上下级关系，也存在于横向的两委关系以及乡镇层面的党委与政府的关系。党组织作为一个中介将村庄的两委关系与乡村的国家—社会关系联结了起来。

　　实行村民自治显然是对公社体制的一种解构，国家与社会的边界由模糊开始变得清晰起来，但这一过程主要是通过社会要素的成长实现的，而在党政合一体制方面并没有大的根本性变化。因此，党政关系与国家与社会关系之间的联系依然是制度性的，而且存在着相当程度的重叠/交织。

　　事实上，在面临村民自治的冲击时，乡镇政府正是利用这一关联机制，通过(甚至强化)对村党支部的领导关系，来弥补由于实行村民自治而出现的失控可能。“一肩挑”恰好成为这样一种制度安排的中介。它成为不同制度安排的连接点和交汇区，因此，也注定要成为一个矛盾冲突的场域。

　　我们可以通过对乡镇干部的行为描述来把握/理解这一点。在某种意义上，乡镇干部是从自身的利益角度来看待村民自治的，其利益关注集中体现在以下三个方面:

　　第一，来自人事安排方面的挑战。任何新的人事制度变动，都意味着是对既成安排方式的一个挑战。在干群关系紧张的村庄里，村民自治很可能意味着乡镇喜欢的村干部下台，而村民喜欢的“刺头”上台。

　　第二，与人事问题紧密相关的是行政match管理任务的落实问题。在压力型体制下，乡镇最迫切需要的是听话和负责的村干部。由于乡镇规模和管理幅度的制约，乡镇干部无法亲自对村庄进行日常管理，以及亲自完成国家的行政任务，村干部对于乡镇干部来说是自己的一条腿。但村民选举上来的村干部会如何看待乡镇布置的行政任务? 是否听话?很大程度上是未知数，这给乡镇行政工作带来了一种不确定性。

　　第三，乡村干部在公务与私交中结成的利益连带关系，这种利害关系虽然不能拿到桌面上来，却是实实在在起作用的政治变量。因此无论从哪个角度考虑，乡镇干部一般都不会由衷地支持村民自治。相反在更多的情况下，村民自治被看作一个外来的危险变量，是对“乡村权力结构复合体”的一种颠覆和挑战。它可能导致既有权威结构和利益格局的双重解体。前者意味着乡镇对村干部人事权的失控，以及由于这种失控而导致的行政管理的瘸腿;后者意味着非正式关系网以及在这一网络上发展出来的利益格局有可能受到冲击。

　　基于上述理由，在两委关系的矛盾与冲突中，乡镇不是一个独立的仲裁者，相反是这场游戏中倾向于与村支书结盟的一个玩家。由此可以理解为什么在各地两委矛盾的报道中，乡镇干部一般都站在村党支部书记的一边。从党政关系与国家—社会关系的交织视角来分析两委矛盾，包含着双重意义：一方面，在两委冲突的背景下，村党支部是如何诉之于乡镇干部支持的，以此来维护自身的权威;另一方面，在村民自治的背景下，乡镇干部为了完成行政任务以及满足政绩冲动，是如何依赖于村党支部的。在这一双重动力机制的作用下，一肩挑的做法受到了乡镇政府的普遍欢迎——它有利于降低乡镇的行政成本。一肩挑不但从结构上解决了两委冲突的组织基础，而且通过乡镇党委对村党支部的领导关系，可以有效地消解来自村民自治的挑战和潜在威胁。

　　在这一“乡村权力结构复合体”中，村党支部成为一管非常重要的黏合剂，其功能状况直接影响到乡村复合体的有效运作。事实上，为了便于控制，在实行“一肩挑”的地方，乡镇政府开会常常以各村党支部书记会议的名义来召集，从技术操作的角度来淡化村民自治的影响，强化(党组织内部)下级服从上级的领导意识和领导关系，并利用这一点来贯彻乡镇政府的意志。

　　而要实现这一目标,前提是必须保证村党支部书记顺利地当选为村主任。在不少地方，“一肩挑”再次刺激了乡镇“管选”的动机。例如，对候选人资格的限定越来越严格，将实现“一肩挑”的比例作为一种行政任务来下达，在选举过程中强调加强组织领导等等，从而将海选或直选产生的民主政治的活力和生气再次堵塞在瓶子里面，可以观赏，但不能实用。

　　小结

　　从制度设计来看，“一肩挑”结合了双重关系：它既包含了乡镇与村庄的“行政”关系，又反映了乡镇党委与村支部的党组织关系。乡镇政府普遍欢迎“一肩挑”制度安排的奥秘在于：在党政不分的体制下，乡镇政府利用乡镇与村庄党组织之间的领导关系，来淡化甚或取代乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系。这一事实表明，在既有政治体制的背景下，党、国家与社会三者之间的关系必须加以通盘的考虑，而党政关系和国家—社会关系的联结是考察这一问题的一个具体进路。

　　本文原载于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2005年第3期。北大政治学(微信号：PKURCCP)为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。