李娟：中国生态文明制度建设40年的回顾与思考

　　40年来我国生态文明制度建设是一个从无到有、不断完善创新的历史进程。在理念上，从单纯解决环境污染问题上升为生态文明建设融入经济社会发展全过程；在手段上，从行政手段为主扩展为综合发挥行政、经济、法律手段的协同作用；在内容上，随着历史条件和实践需要不断与时俱进，从粗略概念走向操作细化和规定硬性化；在机构设置上，环境保护部门从建设部的下属机构逐步提升为国务院的正部级机构，从最初的弱势部门提升为如今的环保一票否决。通过考察40年来我国生态文明制度建设的基本轨迹，我们大致可以得出以下几点宝贵经验。

　　1.市场机制是生态文明制度建设的重要内容。由于生态环境具有明显的公共性和外部性特征，经济主体为追求利益最大化往往会将环境污染成本向社会转移，这亦是“搭便车”现象和“公地悲剧”的根源。如果把环境保护当作游离于经济活动之外、仅仅应该由政府承担的公益性事业，那么就很容易产生政府干预不当、决策成本过高、政策效应滞后等政府失灵问题，以及政府财政投入不足等问题。因此，尊重客观经济规律、充分调动市场主体的环境保护积极性是生态文明制度建设必须考虑的核心问题。改革开放以来，我国从采用排污收费政策开始，不断探索和完善自然资源产权制度、生态补偿机制、绿色金融体系、资源环境价格机制、排污权交易机制等制度手段，基本形成涵盖价格、税收、财政、信贷、收费、保险等各个领域的比较完备的环境保护经济政策体系，建构了一个科学合理的激励约束机制，不仅促使企业将环境污染成本内部化，提升了环境治理效率，而且提高了社会资本参与环境保护的积极性，培育了一大批环保企业，实现了市场主体从“让我减”到“我要减”的根本性转变，在环保技术创新、扩大环保投入、发展环保产业方面取得有目共睹的突出成就，有力推动了我国生产方式和经济发展方式的转型升级。可见，市场机制是实现环境治理现代化的必由之路，忽视市场主体，就违背了生态文明建设的科学规律，环境保护就没有效益可言。只有注重对经济主体的内生调控，环境保护才既具有生态效益又具有经济效益，我们才能走上生产发展、生活富裕、生态良好“三生”共赢的良性发展道路。

　　2.目标责任制是落实生态文明制度的根本保障。我国在环境保护事业起步之时就规定了一切单位和个人都有保护环境的义务和责任，但对于环境责任的具体形式和追责对象的界定十分模糊，再加上环境责任追究的程序不健全，因此，受各主体利益博弈的阻碍，生态环境制度始终存在约束不强、执行弱化的情况，这也是一段时期内我国环境制度越来越多而生态问题却越来越严重的根源所在。新世纪尤其是十八大以来，国家加强环境治理绩效和生态文明建设目标的评价考核，明确不同领域环境治理和保护的具体目标和量化指标，对人口资源、节能减排、环境保护等约束性指标的考核结果实行环保一票否决，细化环境责任的追究形式和办法并强调终身追责，切实形成了一把“制度利剑”，一些长期未能解决的环境问题迅速得到改善和解决。由是观之，要真正发挥制度的作用，必须实现制度构建和目标责任的有机统一，否则仅有精良的制度体系而没有有效的责任机制，制度规定就是“没有牙齿的老虎”。只有运用定量化、制度化的管理方法，建立硬性指标体系，将环境保护的目标层层分解落实到具体个人，解决“谁对环境质量负责”这一关键问题，定期考核评价环境任务的完成情况并予以相应奖惩，才能增强执行主体的环境责任意识和生态文明建设的主动性，确保各项生态文明制度落到实处。

　　3.公众参与是生态文明制度科学化的必要条件。回顾世界环境保护史，环境保护运动最早就是由民间发起的，社会民众和各类非政府组织一直是推动世界环境保护的重要力量，公众参与已经成为国际公认的环境法准则。在改革开放之初，我国就制定了“依靠群众”的环保工作方针，“鼓励公众参与环境保护工作”，人民群众积极参与爱国卫生运动、植树造林等活动，我国环保组织迅速发展壮大，为绿化祖国、拯救濒危动植物等做出了巨大贡献。21世纪以来，我国主动顺应人民群众希望以主体身份实质性参与政府环境决策的民主政治诉求，出台了环境保护公众参与的系列法律，并推进环境信息公开、社会监督、信访处理、环境维权等配套制度建设。社会民众通过有序参与环境事件听证会、申请公开企业废气监测数据等活动，直接促进了政府相关环境政策的优化。实践证明，公众参与使不同主体的环境利益得到有效表达，不仅提升了环境政策的科学化和民主化程度，而且减少了环境政策实施过程中的阻力，提高了环境制度的执行效率。同时，公众在具体的参与实践中潜移默化地接受了有关环境责任、环境法制和环境科学知识的生动教育，为我国生态文明制度建设提供了源源不断的社会动力。

　　4.国际借鉴是完善我国生态文明制度的外生动力。文明是合作的产物，生态文明亦是如此。英、美、德、法等西方发达国家是工业文明所致环境问题的最早受害者，也是环境治理和生态保护的最早觉醒者。他们在长期的工业化进程中，形成了一套严密的环境法律制度体系，生态环境改善取得显著成效。事实上，我国20世纪70年代初期最早意识到自身的环境问题就是受联合国第一次人类环境会议的直接启发。改革开放以来，中国代表团多次参加国际环境会议并对其他国家进行考察，全球环境治理的最新理念、现代制度和市场机制被带回国内，比如20世纪我国的“清洁生产行动计划”、可持续发展战略、“中国21世纪议程”以及21世纪以来的“工业绿色发展规划”“应对气候变化国家方案”等，都是与国际接轨的体现；工业“三废”排放标准、排污收费、环境影响评价、环境监测、绿色金融等具体机制也是参考世界各国标准、结合中国国情创造性转化而来的。生态环境问题是人类需要共同面对的全球性问题，我国必须以全球视野开展生态文明制度建设。只有深化国际交流和务实合作，学习借鉴其他国家环境治理的创新理论和实践机制，分析他们在理念构思、制度设计和实施效果等方面的异同，探究他们在环境治理体制机制执行方面的成败，归纳他们具有普遍意义的有益经验，结合中国的国情，吸收、转化并融于环境治理实践之中，我们才能成为国际环境规则的主导者、参与者和建设者，为全球生态环境治理贡献中国智慧。

　　三、新时代我国生态文明制度建设的未来展望

进入新时代，习近平总书记站在人类文明进步、中华民族永续发展、全球发展大势和当今中国时代方位的制高点，围绕为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，(点击此处阅读下一页)深刻提出了“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”(14)，“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容”(15)，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，“绿水青山就是金山银山”(16)等系列新理念新思想新战略，形成新时代中国特色社会主义生态文明建设的创新理论体系，为我国新时代生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。制度是理论向实践转化的中介和保障，生态文明制度建设在生态文明建设中具有基础性地位，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。为此，我们“必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重”(17)，“在生态文明建设体制机制改革方面先行先试，把提出的行动计划扎扎实实落实到行动上”(18)。党的十九大报告明确指出，加快生态文明体制改革，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”(19)，是新时代生态文明建设的主要任务。基于过去40年我国生态文明制度建设的主要成就和基本经验，新时代我国创新和完善生态文明制度需要把握处理以下三对关系。

　　一是把握整体推进与重点突破的关系。习近平总书记强调，“山水林田湖是一个生命共同体”，生态文明制度建设必须遵循生态环境的系统性规律，“整体谋划国土空间开发”，“统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”，(20)增强各项制度的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。但是整体推进并不意味着不分主次、不分重点。生态系统十分庞大复杂，不仅涉及面广，而且许多问题是历史形成的，解决这些问题也需要一个比较长的过程。在整体推进的基础上坚持重点突破，这既符合抓住主要矛盾和矛盾主要方面的哲学思维，也是被实践证明的破解生态文明制度建设困境的有效办法。回顾改革开放40年的历程，我们正是因为坚持问题导向，围绕阶段性突出生态问题和群众主要环境诉求集中力量进行体制机制创新，才不断促进了生态文明制度的整体改革。坚持重点突破，就具体领域而言，要围绕农村环境问题，重点流域、重点行业的环境问题，以及损害群众健康的环境问题等薄弱环节和关键领域，“添一些硬招”，“提高相关标准”，“大幅提高违法违规成本”，划定生态红线，“不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”；(21)就步骤方法而言，要坚持示范先行、先点后面，鼓励个别地区因地制宜，大胆探索、大胆试验，通过试点示范不断积累和推广经验，有序带动整体提升；就责任主体而言，“关键在领导干部”(22)，要继续细化研究领导干部生态责任科学认定、追责程序等制度，为落实领导干部任期生态文明制度建设责任制提供严密保障。