李娟：中国生态文明制度建设40年的回顾与思考

　　总之，这一时期，我国对经济增长与环境保护辩证关系的认识更加清晰，各级政府把环境保护纳入经济和社会发展的中长期规划；重大环境保护的规划、法律、制度和政策与世界接轨并同步进行；国家环保局上升为正部级的国家环保总局，全国人大环境与资源保护委员会成立，使得环境管理工作得到实质性加强；诸多环境市场手段的探索和尝试为我国创新完善环境治理模式提供了宝贵经验。

　　(三)深化阶段(2003-2012年)：“两型”社会的多元治理体制

　　进入新世纪，随着工业化和城镇化进程加快，有限资源环境对经济社会发展的制约越来越大。新老环境问题相互交织，生态环境成为广大群众反映强烈、影响科学发展的突出问题和国际社会广泛关注的敏感问题。为此，党中央痛下决心解决环境问题，鲜明提出“生态文明建设”的重大战略，推动政府、企业、民众共同构建人与自然和谐发展的“资源节约型、环境友好型”社会。

　　第一，建立政府节能减排约束性指标。十六大以来，我国把节约资源确定为基本国策，摆在治理环境和保护生态的首要位置，因为自然资源是有限的，“只有节约才能持久利用”⑨。据此，国家“十一五”规划提出6个环境资源保护方面的约束性指标，国家“十二五”规划将约束性指标增加至10个。国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，将节能减排目标完成情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，并实行一票否决制。节能减排管理指标化的倒逼机制促使各级政府努力完成年度目标，扭转了单位国内生产总值能耗和主要污染物排放总量大幅上升的趋势。这一时期，我国参照节能减排管理的有益经验，还尝试探索了绿色GDP核算体系。

　　第二，建立完善环保产业制度体系。2008年以来，国际金融危机和生态危机的双重困境使世界主要国家纷纷实施“绿色新政”，创新发展以节能环保产业为支柱的绿色经济。顺应时代趋势，2009年我国将节能环保产业作为七个战略性新兴产业之首，先后出台了系列推动环保产业发展的配套制度。包括建立注册环保工程师制度、新机动车污染监测申报制度、环保设施运营资质认可制度等环保就业市场准入制度；创新绿色金融和财税制度，落实绿色信贷机制，设立专业性的绿色银行，发展绿色债券、绿色基金、绿色保险、碳交易等多种融资渠道和金融产品，撬动更多社会资金投入节能环保产业；建立完善环保产业市场供求指南、技术开发标准体系，制定推动生态工业园区建设的规划指南、指导意见、管理规定，促进环保产业最大化发挥集聚效应；建立企业环境行为信用评价制度，颁布《中华人民共和国循环经济促进法》，推动传统产业绿色化转型升级。截至2012年底，我国批准建设国家生态工业示范园区48个，全国从事节能服务业务的企业4175家，从业人员达到43.5万人，节能服务产业总产值1653.37亿元⑩，环保产业成为推动我国经济增长的新引擎。

第三，健全完善环境保护公众参与机制。2003年9月《中华人民共和国环境影响评价法》首次以法律形式明确公众参与环境决策的权利，“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，(点击此处阅读下一页)或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》系统规定了公众参与的5种形式、公开征求公众意见的6种情况和向公众公开环境信息的内容要求、方式、期限等。国家还出台了诸多配套措施，如颁布《环境信访办法》(2006)、《环境信息公开办法(试行)》(2007)、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》(2010)等文件；实行环境质量公告制度，定期发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质和污染事故信息等；积极推动环境公益诉讼；开展大规模环境宣传教育，鼓励检举和揭发各种环境违法行为。国家和地方各类具体环境法律法规在制定或修订的过程中均不同程度地涉及环境信息公开、社会监督、信访处理、环境维权等条款，为公众环境参与开辟了多条渠道。

　　总体而言，进入新世纪，我国生态文明制度更加细化深化，表现为政府生态责任进一步落实，国家环保总局再次升格为国家环境保护部，环境问题在国家综合决策中话语权增加；市场手段进一步创新完善，催生绿色环保新业态，环境改善与经济发展实现双赢；环保主体进一步扩大，社会力量得以全面调动，有力推动了生态文明建设的民主化和科学化进程。

　　(四)成熟阶段(2013年至今)：生态文明体制改革的顶层设计

　　党的十八大以来，国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化，要求“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”(11)。为此，我国密集出台了《生态文明体制改革总体方案》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等重大文件，专门就生态文明制度建设做出战略性安排，要求逐步“构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度，构成产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”(12)。近年来我国重点开展了以下几个方面的生态文明制度创新。

　　第一，建立党政领导干部环境问责制。国家针对长期以来地方政府环境保护不力的弊病，一针见血地抓住“一把手”这个关键“牛鼻子”，制定了《生态文明建设目标评价考核办法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《关于全面推行河长制的意见》等系列文件，明确规定党政领导干部生态损害追责的25种情形以及不同级别领导干部生态环境损害责任追究的主要形式，将环境保护责任制落到具体人头。这种环境责任制有两个鲜明特点：其一，党政同责，将以前行政问责拓展至党政问责，党委和政府主要领导在生态环境方面“职责同有”“责任共担”，促使党委和政府主要领导齐心协力开展生态文明建设；其二，终身追责，“已经调离的也要问责”(13)，杜绝因环境问题滞后性而产生的“期权腐败”行为。在实践中，我国也对一些离任或退休官员开展了环境追责并依法处置，极大促进了领导干部牢固树立生态红线观念和科学政绩观。

　　第二，建立环保督查巡视制度。为配合落实国家环境保护决策部署和环境保护主体责任，我国制定了《环境保护督察方案(试行)》《环境保护部约谈暂行办法》《环境保护综合督查办法》等法规，形成“1项核心责任+3个督查层面+1个重要载体+8种压力传导机制”的环保督查体系。“1项核心责任”即“党政同责”，“3个督查层面”分别为中央环保督察、部长层面的专项性督查和督查中心的例行性督查，“1个重要载体”是指环保约谈，“8种压力传导机制”是指区域限批、挂牌督办、限期整改、行政问责、立案处罚、媒体曝光、事后督查、移交移送等惩罚性手段。目前，我国已完成对31个省(区、市)的环保督察全覆盖，并对督查结果以及整改方案和整改进展情况进行公示，一大批群众身边的突出环境问题得到快速解决。

　　第三，建构生态环境协同治理机制。生态环境是一个由各子系统相互影响、彼此依赖构成的复杂系统，因此，生态文明建设必须注重整体性和协同性，坚持综合治理。十八大以来，我国不断建立完善生态环境协同治理模式。首先是经济社会和生态环境的协同推进。“把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程”，“协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”，实现“生产发展、生活富裕和生态良好的共赢”。其次是跨区域、跨流域的协同治理。长江、黄河等七大流域分别建立了水污染防治联动协作机制，京津冀及周边地区建立了大气污染联防联控协作机制，区域生态环境明显改善。最后是管理职责的协同整合。2018年国务院机构改革方案把原环境保护部全部职责和其他六个部门分散的生态环境保护职责整合到一起，统一组建成生态环境部，克服了环境管理体制多头治理等弊端，提高了效率。

　　总之，十八大以来，我国生态文明制度建设实现了源头严防、过程严管、后果严惩的全过程全覆盖，尤其是抓住领导干部这个“关键少数”开展长效机制建设，充分体现了尊重自然规律的战略思维、强化刚性约束的法治思维和维护生态安全的底线思维，表明了中国共产党治理生态环境的决心和魄力。