竹立家 ：特权导致腐败 只有民主了才有民生

竹立家：特权导致腐败 只有民主了才有民生

2011年01月28日 02:08    来源：第一财经日报   谢雪琳

改革正在过大关。过大关，需要一张新蓝图。“顶层设计”适时而生。

随着“十二五”规划建议的公布，“顶层设计”这个原本陌生、低频的词逐渐进入人们的视野。“十二五”规划建议提出，“十二五”期间要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。何谓顶层设计、如何实践顶层设计，也引来各方解读。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河曾言，从下至上改革的领域已越来越少，从上至下改革的领域则越来越多。中国需要来自国家层面的，以及与国家层面相关的政治与经济体制、民主与法治体制、政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度总体设计，这就是顶层设计。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林展望“十二五”，也力言“顶层设计”的必要：建立和完善基本公共服务体系涉及教育、医疗等多个领域，这些改革需要顶层设计；克服地方利益，控制过剩产能，调整经济结构，也需要顶层设计；克服行业利益，打破行政垄断，调整铁路、航空、邮政、电信等多个行业的利益，也需要顶层设计。

1月26日，《第一财经日报》记者专访了国家行政学院教授竹立家，他对顶层设计也自有一番阐述。

核心概念是民众参与

第一财经日报：你怎么定义“顶层设计”？

竹立家：顶层设计这一概念来自系统工程学，其字面含义是自高端开始的总体构想。换句话说，在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政，造成工程建设过程的混乱无序。

顶层设计在社会发展和管理领域的运用，也可以理解为政府的战略管理。战略管理这一概念则包含三个内涵：一是战略目标的规划与设计;二是战略过程的组织与控制;三是战略执行与实施。改革的顶层设计就是要从政府战略管理的高度，统筹改革与发展的全局，使改革与发展按照我们的预期目标迈进。

日报：为什么现在中央政府开始提“改革顶层设计”？

竹立家：勾画蓝图的时候，政治价值是很重要的。政治价值的核心内涵是：民主、民生、公正、和谐。我们的公共权力改革，就是要为这些目标服务。现在为什么要改革顶层设计？就是因为我们的公权力还没有在基本层面完全实现这些价值。

现实中，我们有强拆、有腐败，这些问题产生的根源是什么？这就是顶层设计要关注的问题。实际上，根源就是公权力在行使过程中不公正，产生腐败和特权。政策的产生没有老百姓参与，最后导致公共政策“失策”。

顶层设计的一个核心概念，就是要使我们的公共政策制定体系、干部人事制度体系、公共财政预算体系让民众参与，这就是我说的政治价值的第一点：民主。第二个目标：民生，只有民主了才有民生，老百姓切身参与了才知道需要什么东西。而公正、和谐也是以前两个目标的实现为基础的。

日报：那么实现这些政治价值的具体路径是什么？

竹立家：最根本的路径，还是要下决心使公共权力的形成过程走向民主化。换句话说，就是让民众对于公共权力的形成和运行有发言权。怎么发言呢？比如我们的干部任命，可以更多地体现民意、人大的作用。人代会也要改革，要对公共政策随时进行审议。过去我们是一年开一次会审一审，以后政府提出一项重要政策，人代会都要审。具体的路径还有很多，需要一一设计。

切实实现人民群众的“五权”

日报：顶层设计应该包含哪些内容？

竹立家：改革顶层设计的关键环节首先是制度层面的平衡。不仅要继续推进市场经济制度的改革与完善，而且要下大力气推进政治制度、社会制度、文化制度的改革，使整个社会制度处于一种协调发展、良性运行的状态。

其次，改革顶层设计要在重点领域和关键环节有所突破，除了要在蓝图设计、制度平衡、政策协调性、战略性调整等方面取得实质性突破外，一个基本的改革着力点就是要破除制约发展的体制机制性障碍和解决社会的深层次矛盾。在中国社会的重要转型期，我们提出“经济增长方式转型”这一带有体制性、全局性、根本性的问题，确实抓住了影响良性发展的“短板”问题。

经济增长方式转型，一是从过去的重点以投资和出口拉动经济增长，转变到以消费和服务拉动经济增长;二是从过去的粗放型和加工型经济增长方式，转变到以技术创新型和环保型经济增长方式的转变。消费和服务拉动经济增长，实质就是“民生拉动”经济增长，使民生成为经济增长的主要推动力。要实现这一目标，我们就需要顶层设计，需要采取一系列相互关联的配套改革措施，如：工资和分配制度改革、社会保障制度改革、财政与预算制度改革、户籍和社会管理制度改革等，只有这些事关民生问题的改革能够实现，消费拉动经济增长才能实现，服务业在GDP中的比重才会变大，民生也会逐步成为经济增长的主要方式，一些影响发展的体制机制障碍和深层次矛盾才会消除，人民的幸福和尊严才有制度保证，整个社会的合理化程度才会提高。

最后，改革顶层设计本质上是改革理念、改革方法的突破，要从哲学高度加以理解，要有辩证思维，要解放思想。改革的顶层设计，既要有全局观念，又要有重点突破;既要有长远谋划，又要有现实考量。

日报：你觉得顶层设计改革的突破口在哪里？

竹立家：还是政治体制改革。要达到顶层设计的目标，重点还是对公权力的改革。

经过30多年的改革开放，中国已经建立了社会主义市场经济体制，与改革开放初期相比，社会主要矛盾的性质已经发生了根本性的变化，由过去的着力于解决社会贫困问题，到目前的着力解决社会公正问题，这是目前的根本现实，既不能模糊，也不能回避。改革的顶层设计，必须直面这一问题。

我们知道，社会公正问题与权力运行直接相关。要实现社会公正，改革的顶层设计必须着力于对公共权力的制约与监督，换句话说，必须下大力气进行政治、行政体制改革，以社会建设为中心谋划下一步的改革发展大局。要做到这一点，就要按照共和国的宪法原则切实实现人民群众的“五权”，即：选举权、参与权、知情权、表达权、监督权。使“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”成为实现社会主义“社会民主”的基本形式。只有这样，我们才能根治“以权谋私、特权腐败、用人腐败”。

当然，政治行政体制改革设计是一个非常艰巨而复杂的工程，改革的顶层设计也需要一个过程，但重要的是我们必须在这一点上形成共识。