吕忠梅 韩大元：生态文明入宪的本土资源、规范价值与意义

　　所以我们谈论环境保护政策的一些重大变化的时候，我们不要忘记自1978年《宪法》以来，几部宪法对环境保护的国家理念的规范化所做的贡献。大家有一个遗憾，中国宪法文本中没有写环境权。有很多学者呼吁，环境权要入宪。2018年《宪法》修改的时候，吕会长不仅在各种会议上呼吁要把环境权写入宪法，还在《法学杂志》专门写了一篇文章论证环境权入宪的正当性和必要性等等。我的问题是，在《宪法》中规定环境保护，与宪法中没有明文规定环境权，这两者关系如何把握？另外我们怎么评价生态文明入宪？我个人觉得既不能评价太高，也不能评价低，但是它的一个连接点是现行《宪法》中的“生态环境”，还有“生态文明”。“生态”是一个词，它的内涵有变化，这个生态文明的“文明”在宪法规范体系内如何理解？它跟一般的文明还是不一样的。请吕会长解读一下生态文明入宪的规范价值与意义。

三、生态文明入宪的规范价值与意义

吕忠梅：这个问题还是要讲1978年《宪法》到1982年《宪法》的修改过程。1978年《宪法》第11条的规定是“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，到1982年《宪法》第26条时变成了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。这几个概念怎么来的？“公害”显然是来自于日本，是指不特定多数人的受害，能够看出受到了当时日本环境保护基本法——《公害对策基本法》的影响。为什么要区分生活环境和生态环境？我一直有疑惑，后来看到了提出“生态环境”概念的人的回忆文章才解开这个谜。当事者回忆，他是一位科学家也是全国人大常委，在审议1982年《宪法修正案》时，提出来保护的不应该是“自然资源”而应该是“生态环境”，为此他做了大量的论证并提交了论证报告。在征求意见过程中，有人几次给他做工作，认为这个概念有问题，但他依然坚持，直到最后宪法使用了“生态环境”的概念。进入90年后，这位学者经过研究，自己认识到“生态环境”这个概念不科学，又提出要对这个概念进行修改。为此，全国人大还组织进行了专门研究，(点击此处阅读下一页)没有采纳他的修改意见。到今天，“生态环境”这个概念虽然一直在使用，但其实可能是一个大问题，“生态”和“环境”本身就是两个概念，独立使用时含义是清楚的，但将它们组合到一起，反而说不清楚了。从一般意义上讲，生态是指一个系统及其运行所形成的功能，比如我们讲生态平衡，既是系统平衡、又是动态平衡，系统平衡就能形成各种生态服务功能，这些功能是人类或地球生物所不可缺少的。环境是以一定事物为中心的周边，中心不同，环境就不同。我们通常说的物质环境、精神环境、社会环境，就是因为中心不一样。把这样两个概念放到一起，令人费解。“生态”是“环境”的定语吗？显然不是，因为生态不能成为环境的中心，生态本身就是环境。“生态”与“环境”能够并列吗？显然也不对，“环境”既与生态有关，比如“自然环境”；也与生态无关，比如“人工环境”。因此，对这个概念应该从历史的角度，做文意解释。

　　“生态文明”与“生态环境”是否存在直接关系，我没有做过考证，不敢妄言。但从已有文献看，“生态文明”一词最早在正式文件中出现是2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》；2007年，十七大报告提出将“建设生态文明”作为中国实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一；2011年，国务院发布《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，对如何建设生态文明进行了部署，将理论变为实践；2012年，十八大报告将生态文明纳入“五位一体”总体布局；2017年，十九大报告明确提出了生态文明建设的“两个一百年”目标。

　　韩大元：我插一句话，2004年人权入宪，我们一开始用的词是“人权入宪”。后来我们反思了，人权写在《宪法》应从共同纲领开始，不能从2004年开始算，所以我们认为标准的表述是“人权概念入宪”，不能说“人权入宪”。同样，我的第一个困惑就是2018年生态文明写到《宪法》序言以后,它已成为国家目标，但是如果我们只是说2018年生态文明入宪，中国宪法中才有了国家的环境保护，这在逻辑上是否不连贯？生态文明写入《宪法》是首先需要解释的问题。再一个需要解释的问题是您刚才讲的生态文明能不能连在一起，这也是我的第二个困惑。第三个困惑是五大文明体系中生态文明的地位如何把握？生态是不是可以包括前面四个文明，它与政治文明、精神文明等等是不是同一个层次上的一个词汇。第四个困惑，从规范上我们把生态文明写在宪法上，强调了它的国家目标属性。《宪法》第26条的生态环境这个词汇是不是由于生态文明这个词的入宪而有新的变迁，有哪些变迁？这个问题是不是也要关注一下？

　　吕忠梅：韩老师提出的这些问题，正是需要我们两个学科共同来研究的问题，我同意您的第一个观点。就是虽然生态文明这个概念写入《宪法》是在2018年，但是确定保护环境的基本国策地位或者环境保护的国家战略应该是在1989年。不能把“生态文明”入宪与环境保护国家战略的确定混为一谈，在进行研究时候应予以区分。

　　第二个问题，关于生态文明和其他几个文明之间的关系，应该说是既明确也不明确。明确的是“十八大”报告对生态文明与其他文明的关系有一个表述，就是“要把生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程”。不明确的是“贯穿”的标准是什么？“全过程”包括哪些内容？尽管有些不明之处，但可以肯定，生态文明与其他几个文明之间不是并列关系。

　　记得在十七大以后，国家社科基金重大项目有一个课题是关于生态文明建设的。终评时请了五位不同学科的学者评委，在看过不同课题的申请报告后，评委们认为都没有说清楚生态文明与其他几个文明的关系。于是，我们五个人自己展开了讨论，结果是一晚上也没有达成共识。第二天进行答辩时，我们把这个问题作为必答题抛给了所有课题组，结果回答也是五花八门。有的说“是基础”，有的说“是统领”，有的说“什么也不是”，这可能是因为“十七大”报告没有把“生态文明建设”与其他几个建设放在一起阐述。到“十八大”报告时，虽然把“生态文明建设”提升到了“五位一体”的地位，但用了“贯穿于四个建设的全过程”加以说明，这也只是表明不是并列关系，到底是什么关系也没有说清楚。可见，生态文明建设与其他四个文明的关系，应该如何从法律上来进行解释并且能够达成共识，还有很多的事情需要我们要去做。

　　我们应该如何理解生态文明入宪？如何对生态文明入宪进行解释，是一个需要达成共识的重大问题。我们都知道，2018年《宪法修正案》在序言中将生态文明建设与其他四个文明作为“五位一体”战略布局载入，同时在序言第7自然段社会主义现代化强国的目标里增加了“美丽”以与“五位一体”相对应。原来的第9条、第26条没有变。此外，规定国务院职权的第89条，在列举职权的第六项增加了领导和管理生态文明建设的内容。

　　有人说，生态文明只出现在《宪法》序言里，至少是不准确的。宪法正文里出现了“生态文明”，这是值得重视的事情。在国务院职责中加以明确，表明作为国家战略的生态文明不仅是一种宣示，而且有执行层面的制度安排，是由国家行政机关加以落实的。

　　说到这里，就必须得讲讲环境权的问题。我对“环境权”的理解接近韩老师说的“人权”意义。这是因为“环境权”起源于上个世纪60年代的大讨论。在美国，有两位学者提出了明确的环境权观点。一个是被称之为美国环境保护运动启蒙之作——《寂静的春天》的作者蕾切尔卡逊，这位海洋生物学家以科幻小说的形式描述了地球被化学品毒化后变得一片寂静的状态，她指出，“如果说《权利法案》没有提到公民有权保证免受私人或公共机构散播致死毒药的危险的话，这仅仅是因为建国者们——尽管他们拥有过人的智慧和远见——无法预见到这样的问题。”从而引发了因美国民权条例“没有保护公民的环境权”而掀起的有关环境权的大辩论。在该书出版后不久，她在肯尼迪总统的科学咨询委员会作证时更为明确的指出，公民免受毒物侵害的权利应成为一项基本人权。另一个是美国密执安大学教授萨克斯教授，他在《为环境辩护》一文中，提出了“环境公共财产论”和“环境公共信托论”，认为在空气、水等环境要素已经受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活的情况下，空气、水等环境要素不再是“无主物”，而是全体公民的公共财产和共享资源，公民是将其委托给政府管理，但政府不得滥用该委托权。该理论在为公民环境权提供直接理论依据的同时，也为国家环境权的产生奠定了理论基础。日本大多数学者也接受了这一观点，认为国家环境权是基于本国公民的共同委托而产生的。后来很多有关环境保护的国际研讨会、国际组织会议及其通过的环境公约或条约都涉及到了国家环境权。国际人权法中，也将环境权作为第三代人权加以研究。因此，“人权”是环境权的初始含义，是在环境污染严重威胁人群健康的情况下，为保护人有尊严的生存而提出的概念。到现在为止，世界上公认的环境权经典定义还是《人类环境宣言》原则一的表述：人类有权在一种能够过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。但这个表述从法理的角度看，有太多的不确定因素，很难说是大陆法系国家认同的法律概念。